ZAC multi-sites et qualification du terrain à bâtir : le Conseil constitutionnel met fin à une appréciation automatique des réseaux

Saisi d’une QPC transmise par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel déclare conforme à la Constitution la seconde phrase du 2° de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, sous une réserve d’interprétation stricte : dans une ZAC multi-sites, la dimension des réseaux ne s’apprécie à l’échelle de l’ensemble de la zone que si les différents sites dépendent d’une capacité commune ; dans le cas contraire, l’appréciation se fait site par site.

Les faits

Dans le cadre d’une procédure d’expropriation portant sur des parcelles incluses dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) à configuration multi-sites, le juge de l’expropriation du département d’Ille-et-Vilaine a soumis une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 322-3 du code de l’expropriation. L’instance opposait des propriétaires expropriés à la société publique locale d’aménagement Territoires publics.

Par un arrêt du 10 avril 2026 (n° T 26-40.002), la troisième chambre civile de la Cour de cassation a jugé la question sérieuse et l’a renvoyée au Conseil constitutionnel, retenant que l’interprétation jurisprudentielle applicable aux ZAC multi-sites conférait à la disposition contestée une portée nouvelle par rapport à ce qu’avait examiné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985.

Les requérants contestaient la règle selon laquelle, lorsque des terrains sont situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension des réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone. Appliquée à une ZAC multi-sites, cette règle permettrait selon eux à l’expropriant d’écarter la qualification de terrain à bâtir pour une parcelle pourtant située dans un secteur juridiquement constructible et correctement desservie par les réseaux, au seul motif qu’un autre site de la ZAC ne serait pas suffisamment équipé.

La solution

Par sa décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, le Conseil constitutionnel déclare la disposition contestée conforme à la Constitution, tout en formulant une réserve d’interprétation. Le Conseil reconnait que l’objectif du législateur de ne pas laisser le seul projet de l’expropriant valoriser le terrain à l’expropriation répond à un motif d’intérêt général. Cependant, il pose une distinction géographique et technique décisive pour les ZAC multi-sites. Dans ce cas particulier, la dimension des réseaux ne s’apprécie à l’échelle de l’ensemble de la zone que si les différents sites ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendent d’une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de chaque site ou, le cas échéant, de chaque ensemble de sites ayant vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendant d’une capacité commune.

Le Conseil constitutionnel rappelle par ailleurs que la charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726). Le propriétaire exproprié ne peut donc se voir opposer une présomption d’inconstructibilité.

Les apports et interrogations 

➡️Protection de l’exproprié
La réserve d’interprétation évite que la structure multi-sites d’une ZAC conduise à écarter la qualification de terrain à bâtir pour un sous-secteur pourtant suffisamment desservi

➡️Critère déterminant : réseaux communs
La clef d’articulation est désormais l’existence ou non d’une capacité commune ou d’un réseau partagé entre les sites ; une question de fait soumise au contrôle du juge du fond

➡️Charge de la preuve
Il appartient à l’expropriant de rapporter la preuve de l’insuffisance des réseaux à l’échelle de la zone (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726) : la décision du Conseil constitutionnel confirme et conforte cette règle

❓Questions en suspens
La décision n’épuise pas toutes les difficultés : comment définir précisément la « capacité commune » lorsque les réseaux sont partiellement mutualisés ?

La conclusion

La décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026 apporte une clarification structurante pour les opérations d’aménagement impliquant des ZAC multi-sites. Les aménageurs publics devront impérativement vérifier, dès la constitution du dossier de création et dans la perspective de procédures d’expropriation, si leurs sites dépendent d’une capacité de réseaux commune ou restent isolés les uns des autres. A défaut, le recours à l’appréciation globale des réseaux pourra être contesté avec succès devant le juge de l’expropriation.

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