Tandis que l’adoption des textes d’application de la loi du 22 août 2021 dite « Climat et résilience » se poursuit, la thématique de prévention des risques littoraux n’a jamais été aussi prégnante en raison des récentes annonces auprès des élus littoraux par l’État. Le début de l’année 2023 n’y échappera pas.

 

 

I. Immobilier et risque d’érosion côtière : mise à jour de la procédure d’élaboration de l’état des risques à partir du 1er janvier 2023

 

Le 29 avril 2022, le pouvoir réglementaire est venu dresser la liste des communes dont l’action doit être adaptée en matière d’urbanisme et d’aménagement au regard de l’érosion du littoral. Parmi les 126 communes classées prioritaires, la taille des collectivités y est très variable :  Biarritz, Cayenne, Cassis, Dieppe ou encore Saint-Brieuc. Cette liste, qui a évoluée à diverses reprises, a fait de nombreux déçus. Seulement, parmi ces collectivités malheureuses, beaucoup d’élus faisaient encore la confusion entre submersion et érosion.

 

Un récent décret d’application de la loi Climat et Résilience (décret n°2022-1289 du 1^er octobre 2022 relatif à l’information des acquéreurs et des locataires sur les risques) prévoit plusieurs évolutions, au premier rang desquels figure le dispositif d’information des acquéreurs et locataires (IAL) sur les risques, prévu à l’article L.125-5 du code de l’environnement.

 

 

Annonce immobilière et état des risques

 

A partir du 1^er janvier 2023, les propriétaires bailleurs ainsi que les vendeurs d’un bien immobilier devront à chaque étape de la vente ou de la location, dès le stade de l’annonce immobilière, porter à la connaissance du futur acquéreur/locataire le risque de recul du trait de côte.

 

L’obligation rejoint celles déjà en vigueur pour les biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT), par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ou par un plan de prévention des risques miniers (PPRM), prescrit ou approuvé, dans des zones de sismicité faible à forte, une zone à potentiel radon significatif ou dans un secteur d’information sur les sols.

 

Le nouveau dispositif se matérialise à travers un « état des risques », daté de moins de 6 mois, remis aux personnes intéressées et annexé à la promesse de vente ou au bail, comprenant :

 

• L’indication de l’horizon temporel d’exposition au recul du trait de côte identifié (zones exposées à 30 et 100 ans) ;

• Le rappel des prescriptions applicables à cette zone ;

• La mention du caractère provisoire du zonage dans les documents d’urbanisme ;

• Les obligations de démolition et de remise en état de terrains ;

• Les informations relatives à d’éventuels sinistres dont l’immeuble a fait l’objet et ayant donné lieu au versement d’une indemnité pendant la période où le vendeur a été propriétaire de l’immeuble ou dont il a été lui-même informé ;

• La liste des arrêtés portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pris dans la commune qui ont affecté le bien concerné et qui ont donné lieu au versement d’une indemnité.

 

 

Un renvoi vers le site Géorisques

 

En sus de l’encadrement des loyers ou encore du diagnostic de performance énergétique (DPE), cette nouvelle information devra obligatoirement figurer sur le site www.georisques.gouv.fr. Il faut le dire, de nombreuses informations liées au risque étaient déjà accessibles sur la plateforme. Seulement, chacun y prêtait une attention plutôt réduite jusqu’à aujourd’hui. Désormais, il y a fort à parier que celle-ci devrait peser davantage dans la décision d’acheter ou de louer. Tout comme l’information pourrait également devenir un argument majeur des négociations entre vendeur/acquéreur et propriétaire/futur locataire.

 

 

II. Des annonces supplémentaires sur le terrain

 

Lors d’une récente visite à Camiers (Pas-de-Calais), où l’érosion grignote l’espace dunaire à une vitesse fulgurante, la secrétaire d’État à l’Écologie Bérangère Couillard est venue annoncer aux élus locaux une série de mesures complémentaires au cadre juridique offert par la loi d’août 2021.

 

 

« Trouver des financements »

 

Longtemps attendu, le législateur est venu fixer un cadre juridique propre à la gestion de l’érosion côtière suscitant toutefois des inquiétudes légitimes quant au « volet financement », grand absent de la loi « climat et résilience ». Celles-ci viennent alimenter les débats entre élus locaux et l’État, tant les enjeux à relever sont majeurs.

 

Devant les élus nordistes, Bérangère Couillard a rappelé l’octroi de 30 millions d’euros, à travers le « Fonds vert ». Une source de financement qui fait écho au 10 millions d’euros du plan « France Relance » que se sont partagé les communes de Lacanau, Saint-Jean-de-Luz et Coutances. Plus encore, Biscarosse et Sète qui vont prochainement recevoir 5 millions d’euros à l’heure où ces territoires amorcent leur Projet Partenarial d’Aménagement (PPA). Seulement, ces modalités accréditent l’absence de solution pérenne de financement pour répondre aux différents scénarios offerts aux élus locaux : lutte active, protection souple, repli stratégique, renaturation etc.

 

Cette option ne semble toutefois pas d’actualité. En témoignent les récentes initiatives parlementaires dont les propositions ont surtout un caractère budgétaire. Faut-il innover en consacrant un Fonds spécifique à l’érosion côtière dès 2023 (amendement n°I-CF441 du 29 septembre 2022) ? L’amendement prévoyait la mise en place d’une taxe additionnelle sur les Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO). Sur une assiette de 350 milliards d’euros de transactions immobilières en France, le « Fonds Érosion Côtière » pouvait espérer, selon ses auteurs, un produit avoisinant les 35 millions d’euros dès 2023.

 

Faut-il plutôt abonder le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (Fonds Barnier), qui exclut toujours l’érosion dunaire de son champ d’indemnisation[1], à coup de millions d’euros (amendement n°II-CF1284 du 19 octobre 2022[2]) ? Pour l’heure, les deux amendements ont été rejetés tandis que sur le terrain, les besoins des décideurs se chiffrent non pas en millions mais en milliards. Les collectivités devront-elles assumer seules l’addition ? C’est en tout cas ce que craignent l’AMF et l’ANEL qui se sont résolues à saisir le Conseil d’État en ce que ce cadre nouveau opérerait un transfert de charges « masqué » en omettant de dédier les ressources aux communes.

 

 

La création d’un « Conseil national du trait de côte »

 

La secrétaire d’État a également annoncé « une grande concertation pour trouver les solutions jusqu’en 2050 ». Annoncé pour février 2023, ce dernier devrait être composé d’élus locaux et nationaux, de chercheurs, des services du ministère de l’Écologie. Il pourrait être également chargé d’affiner les besoins des collectivités, en matière budgétaire et de financement, puis de désigner les projets à accompagner.

 

Reste à savoir si ce dernier parviendra à s’inscrire dans une stratégie durable et innovante au regard des structures existantes, si ce n’est quasi-équivalentes : conseil national de suivi de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, conseil maritime de façade etc.

 

Ce « Conseil national du trait de côte » pourrait être cependant d’une grande utilité, selon la ministre, quant aux réflexions nécessaires à l’évolution du droit de l’aménagement littoral. Car comment envisager le recul stratégique des biens et activités lorsque ces mêmes zones sont souvent encerclées par des zones inconstructibles ou encore lorsque le droit en vigueur ne permet l’urbanisation nouvelle qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants ?

 

Force est de constater que l’ordonnance du 6 avril 2022 a apporté des réponses à ces interrogations[3], en permettant à l’opération d’aménagement « relocalisation », dument contractualisée par un Projet partenarial d’aménagement (PPA), de déroger :

 

• À l’obligation d’extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants à la condition que le bien soit relocalisé en dehors des espaces proches du rivage, des espaces et milieux à préserver et d’une bande d’une largeur de 1000 mètres à compter de la limite haute du rivage ;

• L’exclusion des agglomérations et villages identifiées par le SCOT et délimités par le PLU, pour l’autorisation de constructions et installations visant l’amélioration de l’offre de logement, d’hébergement ou encore d’implantation de services publics à la condition que les biens soient relocalisés en dehors des espaces proches du rivage ou des espaces et milieux à préserver et que l’extension aboutit au minimum à la création d’un village ;

• L’obligation de prévoir des coupures d’urbanisation dans les PLU et SCOT, à l’exception des espaces proches du rivage et les espaces et milieux à préserver.

 

Ces éléments, assez limitatifs, font dire à de nombreux élus que de telles conditions seront difficilement atteignables. En témoigne un récent cas d’application d’un PPA sur le territoire métropolitain dans lequel la relocalisation d’une exploitation agricole à 700 mètres du rivage a été rendue impossible en raison des dispositions susvisées.

 

Notons enfin que c’est à l’État à qui il reviendra d’autoriser, ou non, le porteur de projet à déroger à de telles dispositions, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Dans ce contexte, comment la recomposition de l’urbanisme littoral, à supposer qu’elle soit motivée par un but de sécurité publique, parviendra-t-elle à composer avec la démarche politique nouvelle que l’on nomme le « Zéro Artificialisation Nette » ?

 

 

« Privilégier le droit de préemption recul du trait de côte »

 

Consacré lui aussi par la loi d’août 2021, la secrétaire d’État a invité les élus à faire usage du droit de préemption « érosion » déjà présenté il y a quelques mois pour Village de la Justice[4]. Fort heureusement, dans un marché de l’immobilier inflationniste, l’État est venu préciser la méthode d’évaluation du bien, à l’avantage de la collectivité.

 

La prise en compte du risque d’érosion, dans la fixation du prix du bien, est sans nul doute une mesure qui continuera d’alimenter les débats. Effectivement, celle-ci apparaît être assez avantageuse pour la puissance publique à deux égards :

 

• Car elle concerne des biens voués à entrer dans le domaine public naturel et par voie de conséquence dans le patrimoine de l’État sans compensation possible pour les victimes ;

• Car la collectivité aura à supporter un coût d’acquisition financièrement acceptable, éloigné du coût initial du bien.

 

Nous ne pouvons en dire autant pour les futures acquisitions à l’amiable, en ce que la vente se fera presque exclusivement au prix du marché. A cet égard, le propriétaire-vendeur aura potentiellement tendance à nier l’existence d’un risque littoral sur sa propriété en raison d’une forte valeur sentimentale allouée au bien en question.

 

Enfin, et avant toute chose, l’exercice de tels outils reposera sur l’obligation de cartographier l’évolution du trait de côte pour les périodes « 0 à 30 ans » et « 30 à 100 ans », et donc sur la délimitation des zones à risques vouées à entraîner les restrictions d’urbanisme. Bien que ces cartographies aient déjà été réalisées à travers les PPRL, pour les communes touchées par le phénomène de submersion marine, l’élaboration de ces dernières interroge quant à l’érosion :

 

• Alors que ces représentations exerceront des influences patrimoniales importantes sur la décote des biens immobiliers, quel scénario devra être retenu quant à l’évolution du trait de côte ? Devons-nous nous tourner vers les prévisions du GIEC à l’horizon 2100 ?

• La cartographique des zones menacées par les 126 communes littorales pourrait ne pas être étrangère à l’arbitrage du juge en raison des potentielles contestations de ces documents par les propriétaires concernés.

 

Une chose est sûre, et il convient déjà d’en prendre note : c’est à l’État qu’incombera la charge de subventionner l’élaboration de ces documents, intégrés par la suite dans le PLU(i).

 

 

« La protection en dur n’est pas l’avenir »

 

Là aussi le constat est plutôt clairvoyant tant l’acharnement de nombreuses communes, somme toute légitime, à conforter leurs digues ou à fixer le trait de côte envers et contre tout n’aura eu que très peu d’efficacité, la puissance des vagues ayant été trop forte.

 

Pour autant le « tout à la gestion souple » ne saurait être politiquement audible sur le plan local. Il s’agirait, plutôt, de conforter le « mix » entre les deux méthodes à l’image de Wissant (Pas-de-Calais), qui en dépit d’une lutte active par réensablement, au demeurant coûteux et difficilement efficace en période de tempête, a complété sa politique de gestion du risque d’érosion à travers la pose de filets de coco et de piquets de bois (brise-lames).

 

Le « cas par cas » demeura sans doute la règle au regard des enjeux économiques et sociaux en arrière de l’ouvrage ou de l’espace naturel menacé, mais en raison également des inégalités dans l’exposition aux nuisances environnementales. Nous prendrons notamment le cas du littoral Mahorais, territoire « multirisques » (activité volcanique, séisme, tsunami etc.), soumis aux enjeux de précarité de l’habitat et de respect du droit coutumier de la propriété.

 

Encore au stade expérimental pour de nombreuses communes intéressées, nul doute que les méthodes « douces », au premier rang desquelles figure l’aménagement de « zone tampon », à l’aide du Conservatoire du littoral, deviendront de sérieuses alternatives. Après tout, il s’agirait là d’une parfaite application de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) dans laquelle s’est inscrite la France depuis 2012 !

 

 

Par Hugo Vangrevelynghe, Doctorant en Droit Public CIFRE – Cabinet d’avocats Thomé-Heitzmann

 

 

---

[1] Décision n° 2018-698 QPC du 29 mars 2018 Syndicat secondaire Le Signal

[2] Projet de loi de finances n°273 pour 2023

[3] Art. L. 321-9 du code de l’environnement

[4] https://www.village-justice.com/articles/strategie-fonciere-risques-littoraux-decryptage-nouveau-droit-preemption,42255.html