La loi visant l’accélération et la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé n°2024- 332 du 9 avril 2024 dite loi « habitat dégradé », apporte une série de réponses opérationnelles pour mieux protéger et accompagner les collectivités et la population face aux risques liés à la dégradation des immeubles.

Ce texte s’articule autour de trois chapitres :

• Intervention en amont d’une dégradation définitive ;
• Accélérer les procédures de recyclage et de transformation des copropriétés et les opérations d’aménagements stratégiques ;
• Mesures diverses.

Concernant le volet « Copropriétés », si la gestion quotidienne d’une copropriété relève en principe de la sphère privée, les difficultés pouvant résulter d’une dégradation de celle-ci (insécurité, insalubrité, difficultés financières, marchands de sommeil…) deviennent alors un enjeu public.

C’est le constat auquel les pouvoirs publics parviennent depuis plusieurs années en raison de la dégradation flagrante de la gestion de certaines copropriétés (vieillissement des bâtiments, paupérisation des occupants ou des bailleurs,  difficultés croissantes liées à la gestion collective, acteurs malveillants (les marchands de sommeil) et multiplication des situations d’urgence).

Face à ce constat, la Loi « habitat dégradé » offre des moyens d’actions importants en vue de privilégier le préventif sur le curatif :

• La nouvelle formule d’emprunt collectif au bénéfice du syndicat des copropriétaires pour financer les travaux de réparation, d’amélioration ou d’entretien des immeubles,
• Les outils renforcés au profit des pouvoirs publics : opération de restauration immobilière (ORI) à l’échelle d’un immeuble soumis au statut de la copropriété, scission forcée de copropriétés dans les ensembles immobiliers trop vastes et impossibles à gérer, …

Concernant le volet « Habitat indigne », nous assistons, dans la continuité de l’Ordonnance n°2020-1144 du 16 septembre 2020, à un important renforcement des outils d’intervention publique de traitement de l’habitat dégradé. L’objectif est encore une fois d’intervenir plus en amont pour éviter in fine le recours aux dispositifs coercitifs et curatifs (démolition par exemple).

En complément du renforcement de la police administrative spéciale de lutte contre l’habitat dégradé et insalubre, les dispositions du Code pénal et du Code de procédure pénale sont également modifiées en vue de durcir les sanctions et peines complémentaires applicables aux propriétaires et bailleurs indélicats.

Les principales mesures issues de cette Loi sont résumées ci-après :

1. L’article 4 introduit la possibilité pour toutes les copropriétés de souscrire un prêt collectif pour le financement de travaux essentiels et de rénovation énergétique.

Cette nouvelle formule de prêt est global, collectif, adossé aux lots et inclusif, apportant ainsi une réponse aux attentes exprimées depuis longue date.

Contrairement au régime précédent, le principe est inversé car chaque copropriétaire est réputé avoir accepté ce mode de financement des travaux. S’il veut refuser, il doit notifier son refus dans un délai de 2 mois et verser la totalité de sa quote-part dans un délai de 6 mois, le tout à compter de la notification du procès-verbal de l’assemblée générale des copropriétaires.

Ce type de prêt, plus souple et plus rapide dans sa souscription, devrait permettre d’accélérer la mise en œuvre des programmes de travaux en permettant d’associer directement la décision de vote de ceux-ci à la mise en place d’une solution de financement pour l’ensemble de la copropriété.

Cette mesure concernera à la fois les copropriétés aidées par la puissance publique, mais également les copropriétés engagées dans une démarche d’entretien « classique » ou de performance énergétique.

Enfin, elle permettra aussi de lisser la charge de la réalisation des travaux sur plusieurs années afin de permettre aux copropriétaires de procéder plus facilement à l’entretien de leur immeuble.

Reste néanmoins à savoir quels seront les acteurs bancaires prêts à proposer cet emprunt collectif.

2. L’article 9 crée une nouvelle procédure d’expropriation aux articles L 512-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. L’expropriation des immeubles indignes à titre remédiable s’applique aux propriétaires de logements ayant reçu au moins deux arrêtés de péril ou d’insalubrité au cours des dix dernières années sans avoir totalement exécuté les prescriptions de ces arrêtés.

Avant l’intervention de la présente Loi, seule l’expropriation des immeubles frappés d’une interdiction définitive d’habiter ou d’un ordre de démolition, donc présentant un état de dangerosité et de délabrement avancé, était possible dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations.

Conformément à l’Avis du Conseil d’Etat n°407663 du 7 décembre 2023, cette nouvelle procédure est conditionnée :

• A la carence persistante des propriétaires à exécuter les mesures prescrites antérieurement,
• A la nécessité de réaliser des mesures de prévention de la dégradation attestées par un rapport des services techniques ou un expert
• A l’obligation, pour les biens à usage d’habitation, de prévoir un plan de relogement ou d’hébergement en cas d’interdiction temporaire d’habiter.

3. L’article 11 remet en cause, à titre expérimental et dérogatoire dans un objectif d’intérêt général, une constante du statut de la copropriété en admettant la dissociation au sein du lot de copropriété entre la partie privative et la quote-part de partie commune.

 Une procédure d’expropriation expérimentale des parties communes telle que décrite à l’article L 615-10 du Code de la construction et de l’habitation pourra ainsi être mise en œuvre jusqu’en 2034 par un organisme HLM en tant qu’opérateur habilité dans les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) d’intérêt national ou non.

Pour ce faire, la commune ou l’EPCI en matière d’habitat pourra ainsi habiliter un opérateur, qui peut être notamment un organisme HLM à conclure avec le syndicat des copropriétaires, afin d’assurer la rénovation de la copropriété, une convention en vue de l’acquisition temporaire à titre onéreux :

• soit du terrain d’assiette de l’immeuble ;
• soit des parties communes et des équipements communs de l’immeuble.

Les modalités de la cession devront être fixées par une convention avec l’opérateur, qui permettra de définir :

• la durée maximale pendant laquelle l’opérateur sera investi des droits réels conférés par la propriété du terrain ou des parties communes ;
• les conditions de rachat du terrain ou des parties communes par les propriétaires. Le prix de revente ne pouvant pas excéder le prix d’acquisition par l’opérateur, tel qu’initialement établi par une évaluation du service des domaines et actualisé selon des modalités définies par décret (à paraître) ;
• les mesures et travaux de rénovation que l’opérateur s’engage à réaliser, ainsi que, le cas échéant, ses obligations en matière d’entretien ;
• un règlement pour l’usage des locaux et des équipements par les copropriétaires ;
• la redevance due par les copropriétaires à l’opérateur au titre de l’usage du terrain et des parties et équipements communs de la copropriété et des travaux réalisés aux fins de leur rénovation et de leur conservation, en rapport avec la superficie de leurs parties privatives.

Cette procédure spécifique ne s’applique que pour les copropriétés déclarées en état de carence et pour lesquelles un opérateur a été habilité à intervenir par la collectivité.  

Par ailleurs, l’attractivité d’un tel dispositif devra être mise à l’épreuve économiquement au regard d’un bilan établi sur la base des travaux à entreprendre et de la redevance versée par les ménages.

4. L’article 22 prévoit un élargissement des objectifs justifiant l’exercice du droit de préemption urbainen créant le nouvel article L. 211-2-4 du Code de l’urbanisme, lequel prévoit désormais expressément que le droit de préemption urbain peut être exercé en vue de la réalisation d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH), d’un plan de sauvegarde ou d’une opération de requalification de copropriétés dégradées (ORCOD).

Dès lors, ce droit, lequel peut être délégué au titulaire de la concession d’aménagement ou de traitement des copropriétés dégradées, devient légalement un outil de lutte contre la dégradation de l’habitat.

5. La mise en œuvre des permis de louer et de diviser est facilitée en vue notamment de lutter contre les marchands de sommeil. A ce titre :

• L’article 8 de la Loi crée un fondement juridique à l’exercice du droit de visite confié au président de l’EPCI ou au maire, dans le cadre de l’instruction du permis de louer. Si ce droit de visite existait, son exercice n’était pas clairement défini par les textes et cette évolution apparaît opportune.
• L’article 23 offre la possibilité aux maires de prononcer directement les amendes relatives aux infractions au permis de louer et permettre l’attribution du bénéfice de ces amendes aux communes ou EPCI compétents.

• L’article 33 instaure, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, la faculté pour le président de l’EPCI ou le maire de rejeter la demande de permis de louer. L’application au logement, et non à chaque locataire, des normes de décence pour les colocations à baux multiples, a permis à certains marchands de sommeil de procéder à des divisions informelles d’appartements. A ce titre, il convient de relever que la collectivité peut fixer désormais fixer des exigences de décence plus fortes que celles inscrites à l’article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 pour les colocations à baux multiples, justifiant le refus du permis de louer lorsque ces normes de décence ne sont pas respectées.

6. L’article 13 prévoit la possibilité pour l’autorité compétente d’exécuter d’office des mesures, y compris l’éventuelle démolition, en cas de méconnaissance des règles d’urbanisme.

Pour mémoire, les articles L. 480-1 et suivants du Code de l’urbanisme prévoient, lorsque des travaux ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations d’urbanisme, que l’autorité de police compétente peut mettre en demeure le constructeur de procéder aux opérations nécessaires afin de régulariser la situation. Le contrevenant s’expose alors à une astreinte, s’il n’a pas satisfait à la mise en demeure et qu’un procès-verbal a été dressé (CU : L.480-1 et L.481- 1).  Toutefois, ce dispositif pouvait s’avérer insuffisant à contraindre les propriétaires indélicats. Sur la base de ce constat, la loi fait évoluer le dispositif en permettant à l’autorité compétente, de faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites dès lors que :

• Les travaux entrepris et exécutés ont produit des installations présentant un risque certain pour la sécurité ou la santé ;
• La mise en demeure est restée lettre morte au terme du délai imparti.

Surtout, l’autorité compétente peut également, sur autorisation préalable du Président du Tribunal judiciaire, procéder d’office à la démolition complète desdites installations, aux frais de l’intéressé dès lors qu’il n’existe aucun moyen technique permettant de régulariser les travaux entrepris ou exécutés.

7. Un renforcement important des sanctions pénales encourues par les bailleurs contrevenants est créé par ce nouveau texte.

Le délit de soumission de personnes vulnérables à des conditions d’hébergement indigne est désormais sanctionné d’une peine de sept ans d’emprisonnement encouru (cinq ans antérieurement) et d’une amende de 200.000 € (150.000 € antérieurement).

Par ailleurs, la peine complémentaire « d’interdiction d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage total ou partiel d’hébergement ou d’être usufruitier d’un tel bien ou fonds de commerce » susceptible d’être prononcée à l’encontre des bailleurs reconnus coupables de l’infraction précitée peut désormais être prononcée pour une durée de quinze ans (dix ans antérieurement).

Enfin, et opportunément, les biens immobiliers confisqués aux marchands de sommeil peuvent désormais être mis à disposition, à titre gratuit, des collectivités territoriales compétentes. De même, la confiscation des indemnités d’expropriation prévue par l’article 131-21 du Code pénal est facilitée par la possibilité pour l’autorité expropriante d’avertir le procureur de la République de la date à laquelle il procédera au paiement ou à la consignation desdites indemnités d’expropriation envers un contrevenant mis en cause pour l’une des infractions prévues aux articles 225-14 du Code pénal, L. 511-22 et L. 521-4 du Code de la construction et de l’habitation.

9. Dans les mesures diverses figurant au chapitre III de la loi, l’article 57 a ouvert le BRSA aux organismes HLM pour une uniformité de maîtrise d’ouvrage sur l’immeuble comportant des logements en BRS.
10. Concernant les mesures propres à l’Outre-Mer, la loi vient modifier l’article 11-1 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 dite « Loi Letchimy » en modifiant le délai offert pour ordonne au propriétaire la démolition de l’habitat informel. Alors qu’initialement la démolition devait être ordonnée dans les 24 heures suivant la constatation de l’édification des locaux ou installations informels, ce délai est porté à 96 heures.

De même, l’article 51 de la loi vient modifier les articles 771 à 775 et 2272 du Code Civil en prolongeant jusqu’en 2038 le régime dérogatoire mis en place par la loi n°2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer. A ce titre, la loi vient renforcer le dispositif permettant la sortie de l’indivision successorale par :

• La suppression de la possibilité pour un indivisaire omis de bonne foi de recevoir sa part en nature, pour ne conserver une compensation qu’en valeur ;
• L’application des articles 771 à 775 du Code Civil visant à obliger un héritier à accepter ou refuser la succession dans un délai de quatre mois aux successions ouvertes avant le 1er janvier 2007 ;
• La réduction du délai pour l’application de la prescription acquisitive de 30 à 10 ans (Article 2272 du Code Civil)

Pour conclure, ces nouvelles dispositions viennent, d’une part, opportunément renforcer l’arsenal juridique préexistant en vue de protéger les occupants face aux risques de dégradations des copropriétés. D’autre part, le texte crée plusieurs dispositifs préventifs ou curatifs face au développement de l’habitat dégradé en permettant l’accélération et la simplification des actions de lutte contre la dégradation de l’habitat.

Le second rapport d’activité national des OFS vient d’être publié par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Il dresse, pour l’année 2022 au niveau national, le bilan du dispositif OFS/BRS sur la base des informations recueillies par les préfets de région dans la cadre du contrôle administratif de l’activité des OFS en application de l’article R 329-11 du code de l’urbanisme.

Ce rapport illustre la dynamique :

• de création des OFS les portant à fin 2022 à 138 OFS même si 166 agréments préfectoraux ont été délivrés (certaines structures sont agréées sur plusieurs régions),
• de production de logements en BRS, le parc BRS Accession comptant 1006 logements sur les 1012 livrés à 2022.

Quelques autres enseignements chiffrés sont à tirer du rapport :

• 60 % des structures détentrices de l’agrément OFS sont des organismes du logement social,
• Les 1012 logements BRS ont été produits par 20 OFS tous agréés avant 2020 à l’exception d’un OFS agréé en 2021,
• 95 % des logements BRS livrés le sont dans des communes situées en zones tendues (A Bis, A et B1), les premiers OFS s’étant formés en majorité dans des territoires situés en zone B1.
• La majorité des 1012 logements BRS est située dans des communes soumises à l’article 55 de la loi SRU mais sans être déficitaires en logements sociaux,
• 85 % de la production de logements en BRS l’est pour du produit neuf en accession.
• 45 % des ménages acquéreurs du dispositif sont composés d’une seule personne,
• 79 % des ménages acquéreurs du dispositif sont issus du parc locatif,
• Les prix de cession des logements en BRS sont très inférieurs aux plafonds de prix fixés par le dispositif (entre 30 et 40 %) et aux prix du marché libre,
• Le montant de redevance mensuelle moyenne varie selon le zonage avec une amplitude allant de presque 3 € à 1€, la redevance la plus faible étant pratiquée en zone B1 à RENNES pour 0,15 €/ m² SHAB.

La dynamique décrite devrait se renforcer dans un avenir proche avec :

• L’élargissement des plafonds de ressources BRS à la suite de l’arrêté du 11 décembre 2023 rendant éligible au dispositif presque 90 % de la population française,
• L’application du prêt à taux zéro (PTZ) au dispositif BRS quels que soient le zonage de l’opération de logements neufs et la typologie de logements (immeuble collectif ou maison individuelle).

Enfin, les constats établis dans le rapport et confortés par les évolutions législatives et réglementaires reconnaissent au dispositif BRS un effet solvabilisant pour les ménages et un effet de levier dans le parcours résidentiel des ménages éligibles leur ouvrant la voie vers le marché libre.

En outre, la crise actuelle de la filière de la production de logements neufs montre que celle issue du dispositif BRS n’est pas aussi lourdement impactée.

L’arrêté en date du 11 décembre 2023 publié au journal officiel le 14 décembre 2023 modifie l’arrêté du 26 mars 2004 relatif aux plafonds de ressources de l’accession sociale.

A compter du 1^er janvier 2024, l’accès au BRS est élargi grâce à la revalorisation des plafonds de ressources déterminant l’éligibilité au prêt social de location-accession (PSLA) par alignement sur ceux du prêt locatif social (PLS) accession.

Cette mesure, issue des travaux du conseil national de la refondation (CNR), rend éligibles 3,8 millions de ménages supplémentaires et permet d’augmenter le nombre de logements en bail réel solidaire (BRS) produits, la production annuelle devant augmenter de 600 logements en BRS.

Cet élargissement de la cible s’accompagne, au surplus, d’un maintien du prêt à taux zéro (PTZ) pour toutes les acquisitions de logements neufs produits dans la cadre du dispositif BRS, et ce quel que soit le zonage de la commune.

Le BRS suscitait déjà, ces dernières années, beaucoup de curiosité et d’attraction.

Cette adaptation réglementaire confirme le caractère incontournable du dispositif OFS/BRS au sein des dispositifs donnant vocation à l’accession à la propriété.

CE, 2ème – 7ème Chambres réunies, 30 octobre 2023, n°474408

Aux termes de l’article L. 313-4 du Code de l’urbanisme, « les opérations de restauration immobilière consistent en des travaux de remise en état, d’amélioration de l’habitat, comprenant l’aménagement, y compris par démolition, d’accès aux services de secours ou d’évacuation des personnes au regard du risque incendie, de modernisation ou de démolition ayant pour objet ou pour effet la transformation des conditions d’habitabilité d’un immeuble ou d’un ensemble d’immeubles. ».

Les opérations de restauration immobilières consistent donc en des travaux sur un ou plusieurs immeubles en vue d’améliorer leurs conditions d’habitabilité. Lorsque les propriétaires des immeubles concernés n’ont pas manifesté leur intention de réaliser les travaux prescrits, l’autorité publique compétente peut procéder à l’expropriation desdits immeubles.

Par un arrêt récent, le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur le renvoi au Conseil Constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions des articles L. 313-4, L. 313-4-1 et L. 313-4-2 du Code de l’urbanisme aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (relatif à la protection du droit de propriété).

Les juges du Palais Royal ont considéré que la question tirée de la conformité des dispositions précitées du Code de l’urbanisme à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen n’était pas nouvelle, et surtout, ne présentait pas un caractère sérieux.

En effet, le Conseil d’Etat a jugé que le contrôle de l’utilité publique de l’opération au moyen de la théorie dite « du bilan » répond aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et constitue une garantie suffisante à l’égard du droit de propriété :

« 6. Par les dispositions contestées, le législateur n’a autorisé l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d’opérations dont l’utilité publique est préalablement et formellement constatée par l’autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif. Il appartient à ce dernier, lorsqu’est contestée devant lui l’utilité publique d’une telle opération, de vérifier que celle-ci répond à la finalité d’intérêt général tenant à la préservation du bâti traditionnel et des quartiers anciens par la transformation des conditions d’habitabilité d’immeubles dégradés nécessitant des travaux et que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Ces modalités de contrôle de l’utilité publique des opérations de restauration immobilière par le juge administratif répondent aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. »

Arrêt :
CE, 2ème – 7ème Chambres réunies, 30 octobre 2023, n°474408

En vue de sa publication en tout début d’année 2024, le projet de décret d’application de l’ordonnance n°2023-80 du 8 février 2023 relative au bail réel solidaire d’activité (BRSA)* est au stade de la concertation engagée par les services de l’Etat avec les parties prenantes au dispositif, dont l’association FONCIER SOLIDAIRE France (FSF) qui regroupe l’ensemble des OFS agréés ou en cours d’agrément.

L’analyse du projet de décret d’application de l’ordonnance n° 2023-80 du 8 février 2023 fait ressortir quelques idées fortes :

• Renforcer le contrôle de l’agrément délivré par l’Etat à l’OFS avec un examen en opportunité et un avis du CRHH qui s’inscrit dans la complétude du dossier de demande d’agrément,
• Définir la subsidiarité de l’activité en BRSA par un ratio (20%) appliqué à la surface totale du parc de biens immobiliers gérés par voie de bail par l’OFS,
• Distinguer la comptabilité entre activité BRS et BRSA et permettre que les recettes de l’activité BRSA alimentent l’activité BRS sans que l’inverse soit possible,
• Contrôler le public cible éligible aux BRS et écarter du dispositif des ménages déjà propriétaires d’un bien immobilier habitable qu’ils ne comptent pas vendre à l’occasion de leur accession à la propriété dans le cadre du dispositif BRS,
• Garantir le suivi du parc de logements en BRS en confiant une mission de service public aux notaires pour déclarer au fil de l’eau les signatures de BRS sur le fichier PERVAL et en allégeant le rapport annuel des OFS avec la suppression de bilans d’activité,
• Fixer les modalités opérationnelles de mise en œuvre du BRSA par analogie avec les règles applicables au BRS.

En conclusion, le projet de décret d’application de l’ordonnance relative au BRSA fixe ses règles par référence à celles existantes pour le BRS mais vise surtout à renforcer le contrôle de l’activité des OFS en vue de voir reconnaître au BRS logement la qualification de service d’intérêt économique général (SIEG).

La qualification de SIEG pour la production de logements en BRS, si elle devait être obtenue, entraînera des obligations de suivi dans le temps des activités BRS et BRSA exercées par l’OFS qu’il convient d’anticiper.

Car l’OFS prendrait le risque de perdre cette reconnaissance de SIEG pour les baux consentis en vue de la production de logements s’il ne prévoit pas de garantir le public cible éligible au BRS et de bien distinguer les deux activités au sein d’un OFS, l’une devant être subsidiaire à l’autre et l’une devant être bien séparée de l’autre en termes de recettes.

En revanche, pour l’heure, le BRSA ne se voit pas reconnaître les caractéristiques d’un SIEG.

Pour rappel, l’analyse de l’ordonnance n°2023-80 du 8 février 2023 est disponible en cliquant ici.

Carole Camus Avocate

Romain Thomé Avocat associé