Territoires littoraux : le cadre juridique et financier de l’adaptation au recul du trait de côte se précise

Le Gouvernement poursuit la structuration du cadre juridique et financier d’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte.

Deux évolutions majeures doivent être relevées :

✅la reconduction du Fonds vert 2026 dédié à l’adaptation des territoires littoraux ;

✅la publication du décret n°2026-275 du 15 avril 2026 relatif au mécanisme de consignation des constructions situées dans les zones exposées à l’érosion côtière.

Ces dispositifs s’inscrivent dans la continuité de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 dite « Climat et Résilience » et de l’ordonnance n°2022-489 du 6 avril 2022.

Ce qu’il faut retenir :

🔰Un Fonds vert structuré autour de 3 axes :

• un axe « connaissance » (observatoires du trait de côte, acquisition de données);
• un axe « planification » (cartes locales de projection à 30 et 100 ans, stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte);
• un axe « recomposition territoriale » (gestion souple, recomposition spatiale, projet partenarial d’aménagement, relocalisation de campings).

Avec des taux de financement pouvant atteindre :
✔️ jusqu’à 80 % des coûts liés aux cartes locales de projection du recul du trait de côte
✔️ jusqu’à 50 % pour les stratégies locales, études de recomposition, actions de gestion souple, Projet Partenarial d’Aménagement (PPA) et opérations de relocalisation

Les collectivités devront donc assurer une participation minimale au financement des projets.

🔰Le PPA n’est pas systématiquement obligatoire

Le PPA devient central pour les opérations lourdes de recomposition territoriale.

En revanche :

• les cartes locales,
• les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte,
• et les actions de gestion souple peuvent être financées indépendamment d’un PPA.

🔰Une nouvelle obligation de consignation pour certaines constructions

Le décret du 15 avril 2026 précise le mécanisme applicable aux constructions nouvelles situées dans les zones exposées au recul du trait de côte à horizon 30-100 ans.

Pour rappel, en vertu de l’article L. 121-22-5 du code de l’urbanisme, le propriétaire devra consigner une somme auprès de la Caisse des dépôts correspondant au coût prévisionnel :

• de démolition du bâtiment ;
• de remise en état du terrain.

L’objectif est d’éviter que ces coûts ne soient supportés par les collectivités en cas de défaillance du propriétaire.

🔰Une application conditionnée à l’intégration du risque dans les documents d’urbanisme

Le dispositif ne s’applique que :

• dans les communes inscrites sur le « décret liste » visé à l’article L. 321-15 du code de l’environnement,
• et après intégration des cartes d’exposition au recul du trait de côte dans les documents d’urbanisme.

🔰Un régime dérogatoire pour les autorisations d’urbanisme

En zone 30-100 ans, l’autorisation d’urbanisme devra mentionner le montant à consigner.

Le décret instaure à ce titre un régime dérogatoire au droit commun des autorisations d’urbanisme : le silence gardé par l’administration sur la demande de permis ne vaut pas acceptation tacite mais décision implicite de rejet.

Cette dérogation vise à sécuriser juridiquement le dispositif. En effet, une autorisation tacite ne permettrait pas de fixer le montant de la consignation, alors même que cette mention est obligatoire pour la délivrance du permis.

🔰Un risque financier qui demeure pour les collectivités

Le texte ne prévoit aucune indexation des sommes consignées sur l’inflation.

À terme, les montants réellement nécessaires pour démolir et renaturer les sites pourraient donc être supérieurs aux sommes provisionnées, avec un risque de reste à charge pour les collectivités.

Ces évolutions traduisent une montée en puissance des politiques de recomposition territoriale littorale, combinant désormais :

• outils de planification ;
• mécanismes financiers ;
• instruments fonciers et urbanistiques ;
• et obligations de sécurisation des coûts futurs de démolition.

Une politique d’adaptation ou une stratégie de gestion du recul du trait de côte en cours d’élaboration sur votre territoire ?

Une interrogation sur ces nouveaux dispositifs ?

Un besoin de formation de vos agents ou d’accompagnement dans la structuration de vos projets littoraux ?

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Comment « trouver le juste équilibre entre préservation du droit au recours, accélération des délais de jugement concernant les projets stratégiques et simplification du droit applicable » ?

Par lettres des 20 mars 2024 et 24 avril 2025, le Premier ministre a demandé au Conseil d’État d‘aider le Gouvernement à identifier des cas concrets de complexité normative appelant une simplification et de formuler des propositions relatives au régime contentieux des recours exercés à l’encontre des projets stratégiques, en vue de déterminer les modalités permettant de concilier le droit au recours, l’objectif d’accélération des délais de jugement et la simplification du droit.

À la suite de la note rendue par le Conseil d’État le 16 octobre 2025 [1], le Premier Ministre a adopté le décret n° 2026-302 du 21 avril 2026 relatif à la simplification de la procédure contentieuse en matière environnementale et à l’accélération de certains projets.

Ce décret crée à l’article R. 311-5 du code de justice administrative et aux articles R. 77-16-1 à R. 77-16-3 du même code un nouveau régime contentieux pour certains projets (développement des énergies décarbonées, infrastructures de transports, opérations d’intérêt national et grandes opérations d’urbanisme, souveraineté économique et industrielle et souveraineté alimentaire) et s’applique aux actes pris à compter du 1^er juillet 2026.

Ce texte donne compétence aux cours administratives d’appel pour connaître de ces litiges, leur impartit un délai de dix mois pour statuer et prévoit des règles de procédure contentieuse particulières.

Champ d’application du contentieux des projets stratégiques :

L’article 2 du décret, modifiant l’article R. 311-5 du code de justice administrative, définit le champ d’application du nouveau régime institué.

Rationae materiae, ce nouveau régime porte sur les litiges relatifs à « l’ensemble des actes de l’autorité administrative, y compris de refus, de prorogation ou de transfert, qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension des projets suivants, y compris leurs ouvrages et travaux connexes » :

• Au titre du développement des énergies décarbonées :

➡️Eoliennes constituant des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ;

➡️Ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ;

➡️Installations hydroélectriques d’une puissance égale ou supérieure à 1 MW ;

➡️Installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, à l’exclusion des installations de méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration urbaines lorsqu’elles sont méthanisées sur leur site de production ;

➡️Gîtes géothermiques à l’exclusion des activités de géothermie de minime importance (article L. 112-2 du code minier) ;

➡️Ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité de raccordement de ces installations de production d’électricité et ouvrages inscrits au schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (article L. 342-3 du code de l’énergie), ainsi que les autres ouvrages qui relèvent du réseau public de transport et les postes électriques ;

➡️Décisions prises en application de l’article 28 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (ordre de classement des demandes de raccordement au réseau de transport ou de distribution de projets d’installations de production et d’opérations de modifications d’installations industrielles) ;

➡️Unités de production de carburants d’aviation durables et de carburants de synthèse pour l’aviation à faible intensité de carbone (points 7 et 13 de l’article 3 du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation)) ;

• Au titre des infrastructures de transports :

Projets d’infrastructures de transport faisant l’objet d’une évaluation environnementale relevant des rubriques 5 (infrastructures ferroviaires) 6 (infrastructures routières), 7 (transports guidés de personnes), 8 (aérodromes) et 9 (infrastructures portuaires, maritimes et fluviales) de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, ou leurs ouvrages et travaux connexes faisant l’objet d’une telle évaluation, y compris lorsque de tels ouvrages et travaux relèvent d’autres rubriques, lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la première autorisation relative à celui-ci, est supérieur à cinq millions d’euros hors taxe ;

• Au titre de la souveraineté alimentaire :

➡️Projets qui nécessitent des installations, ouvrages, travaux ou activités (rubriques 1.1.2.0, 1.2.1.0, 1.2.2.0, 1.3.1.0, 3.2.3.0 et 3.2.5.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement), et poursuivent, à titre principal, une finalité agricole (culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage) ;

➡️Projets qui nécessitent une installation d’élevage (rubriques 2101, 2102, 2110, 2111, 2112, 2130 ou 3660 de la nomenclature prévue par l’article R. 511-9 du code de l’environnement) ;

• Au titre de la souveraineté économique et industrielle :

➡️Projets d’intérêt national majeur (article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme) ;

➡️Projets comportant une installation relevant des régimes définis aux  articles L. 512-1 (ICPE soumises à autorisation) ou L. 512-7 du code de l’environnement (ICPE soumises à enregistrement) sur des bâtiments et terrains industriels (A du I de l’article 1500 du code général des impôts), lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la décision d’autorisation ou d’enregistrement au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, est supérieur à cinq millions d’euros hors taxe, ainsi que, le cas échéant, les aménagement et équipements directement liés à leur réalisation ;

• Au titre des opérations d’intérêt national et des grandes opérations d’urbanisme :

➡️Projets situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, et répondant aux objectifs de cette opération

➡️Projets situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme (article L. 312-3 du code de l’urbanisme), et répondant aux objectifs de cette opération.

Cette délimitation résulte de la recommandation du Conseil d’Etat de :

• Ne pas se limiter à une approche cantonnée à la nature de l’acte pris [2];
• Soumettre à ce régime « non seulement les autorisations dont doivent faire l’objet les projets « stratégiques », mais également les éventuelles décisions « connexes » à ces autorisations, c’est-à-dire celles indispensables à la réalisation du projet et qui ne sont pas intégrées à l’autorisation de principe, notamment les décisions prises sur le fondement du code de l’urbanisme. […] L’efficacité du régime dérogatoire conduit donc plutôt à inclure dans ce régime, au-delà de l’autorisation de principe, les décisions subséquentes à l’autorisation, à cette autorisation» [3].

En revanche, il résulte de l’article 2 du décret que le nouveau régime ne s’applique pas :

• Aux litiges indemnitaires ;
• Aux litiges dont le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort ;
• Aux actes contractuels.

Rationae temporis, le décret s’applique aux actes relevant de son champ d’application pris à compter du 1^er juillet 2026. Les actes pris avant cette date restent régis, lorsqu’ils en relèvent, par les dispositions dans leur rédaction antérieure au décret (article 8).

Nouveau régime contentieux des projets stratégiques :

Le décret institue plusieurs règles procédurales applicables aux décisions administratives prises pour la réalisation de projets stratégiques.

• Compétence juridictionnelle :
  Les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges portant sur l’ensemble des actes précités (article 2 du décret, modifiant l’article R. 311-5 du code de justice administrative ; également : article 6 du décret, article R. 811-1-1 du code de justice administrative).

• Représentation de l’Etat :
  Le préfet est habilité à présenter devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations produits au nom de l’Etat lorsque le litige est né de l’activité des services de la préfecture et porte sur les projets précités au titre du développement des énergies décarbonées (a à f) et au titre de la souveraineté alimentaire (article 3 du décret).

• Cristallisation des moyens :
  Lorsque la juridiction est saisie d’un litige relevant du nouveau régime, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense (article 4 du décret).

• Obligation de notification du recours :
  En cas de recours contentieux des tiers intéressés à l’encontre d’une décision relevant du champ d’application du nouveau régime ou refusant de retirer ou d’abroger un tel acte et en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un tel litige, l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier celui-ci à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision par lettre recommandée avec avis de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du  dépôt du recours contentieux ou de la date d’envoi du recours administratif. L’obligation de notification s’applique également aux recours administratifs (article 5 du décret, article R. 77-16-1 du code de justice administrative).

• Mentions dans les actes soumis au nouveau régime :

➡️Les actes doivent préciser que les recours formés à leur encontre sont soumis à ce régime contentieux. Le décret indique cependant que l’absence de cette mention est sans incidence sur la légalité de ces actes (article 2 du décret, modifiant l’article R. 311-5 du code de justice administrative), comme le préconisait le Conseil d’État [4].

➡️L’affichage ou la publication de l’acte, ou la décision refusant de retirer ou d’abroger cet acte, doivent mentionner l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qui n’aurait pas été notifié (article 5 du décret).

• Absence d’effet interruptif d’un recours administratif :
  Le délai de recours contentieux contre les actes relevant du nouveau régime n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif (article 5 du décret, article R. 77-16-2 du code de justice administrative).
• Délai de jugement :
  La cour administrative d’appel statue dans un délai de dix mois à compter de l’enregistrement de la requête. Aucune sanction n’est cependant prévue, le Conseil d’Etat ayant manifesté « son opposition à l’instauration de délais de jugement prescrits à peine de dessaisissement. »  [5](article 5 du décret, article R. 77-16-2 du code de justice administrative).

Ce régime, partiellement inspiré du contentieux de l’urbanisme et favorables aux acteurs publics et porteurs de projets, apparaît de nature à éviter de retarder la réalisation des projets stratégiques permettant le développement des énergies décarbonées, la souveraineté alimentaire, économique et industrielle, les projets stratégiques d’infrastructures de transports, les opérations d’intérêt national et les grandes opérations d’urbanisme [6].

[1] Conseil d’État, note n° 410040 du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale

[2] Conseil d’État, note n° 410040 du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale, point 57, page 22.

[3] Conseil d’État, note n° 410040 du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale, point 58, page 23.

[4] Conseil d’État, note n° 410040 du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale, point 65, page 27.

[5] Conseil d’État, note n° 410040 du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale, point 43, page 19.

[6] Avant le 1^er juillet 2030, un comité de suivi associant des représentants du ministre de la justice et des ministres chargés de l’écologie, de l’industrie, des transports, de l’agriculture et de l’urbanisme ainsi que des représentants du Conseil d’Etat, des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel devra remettre au Premier ministre un rapport recensant, sur la base d’indicateurs précis, le nombre d’actes et de litiges régis par les dispositions du présent décret et dressant un bilan de leur mise en œuvre, notamment au regard de leurs conséquences sur l’activité des juridictions (article 8, II.).

Anticiper les atteintes à la biodiversité portées par les projets d’aménagement : ressources méthodologiques

Outils de compensation par l’offre, les sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation permettent d’évaluer de façon anticipée et de mutualiser le besoin en compensation généré par les futurs projets d’aménagement.

Afin d’anticiper les atteintes à la biodiversité, des préconisations méthodologiques sont proposées par :

• Le rapport du Laboratoire d’initiatives foncières (LIFTI) intitulé « La compensation des atteintes à la biodiversité, outil de régulation et d’amélioration des projets » ;
• Le guide du Commissariat général au développement durable (CGDD) pour l’élaboration d’un site naturel de compensation.

Ce guide, élaboré en février 2023 par le CGDD, a pour objet de promouvoir le recours aux sites naturels de compensation – outil jusqu’alors peu mobilisé [1].

Focus sur les préconisations formulées par le guide du CGDD pour l’élaboration des sites naturels de compensation.

1. Rappel du dispositif

La première partie du guide présente le dispositif du site naturel de compensation.

Le guide rappelle d’abord les missions des différents acteurs :

• Le porteur du site est responsable de la demande d’agrément, de la réalisation des actions de génie écologique, de la vente des unités de compensation (UC) et du suivi des gains écologiques.
• Les services instructeurs et instances consultatives interviennent, quant à eux, au moment de la demande d’agrément puis lors de l’instruction des dossiers d’autorisation des porteurs de projets.

Les principes présidant à la mise en œuvre des mesures de compensation sont ensuite énoncés. Outre qu’elles doivent viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité voire tendre vers un gain de biodiversité en application du principe de prévention (article L. 110-1, II., du code de l’environnement), elles sont soumises à une obligation de résultat et de pérennité, leur effectivité devant perdurer toute la durée des incidences négatives sur l’environnement. Les mesures de compensation doivent par ailleurs être mises en œuvre à proximité fonctionnelle[2] de la zone affectée par le projet (article L. 163-1, II, alinéa 4, et article R. 163-1-A du code de l’environnement), à savoir les secteurs présentant des caractères homogènes et similaires au(x) site(s) affecté(s) d’un point de vue physique et du point de vue de l’occupation humaine (lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD, octobre 2013).

2. Méthodologie 

La deuxième partie du guide est consacrée aux étapes d’élaboration d’un site naturel de compensation :

• La localisation de l’offre ;
• La création de l’offre ;
• La définition et la vente des unités de compensation ;
• La sécurisation du site.

1.  Localisation de l’offre

La première étape identifiée par le CGDD consiste à déterminer la localisation de la future offre de compensation au regard des besoins de compensation.

Le besoin de compensation doit d’abord être quantifié en tenant compte du volume potentiel de compensation à venir sur une zone géographique donnée. Il convient ensuite de qualifier ce même besoin en déterminant les éléments de biodiversité susceptibles d’être impactés.

Pour choisir une zone d’implantation pour le site, le guide préconise de :

• Faire l’état des lieux de la biodiversité sur la zone d’implantation ;
• Se renseigner sur l’évolution urbanistique de la zone d’implantation, en termes de planification territoriale, de projets prévus et au moyen d’outils prospectifs tels que des données démographiques et historiques ou les tendances passées en matière d’aménagement ;
• Se fonder sur les expériences passées de la mise en œuvre de la compensation sur le territoire pour qualifier et quantifier le besoin.

La compensation s’appliquant dès lors que les impacts résiduels sont significatifs, l’ensemble des éléments de biodiversité susceptibles d’être impactés significativement doivent être pris en compte, indépendamment de leur statut de protection. 

Ensuite, pour choisir un terrain, deux démarches sont préconisées.

Il est d’abord conseillé de se renseigner sur le potentiel de gain écologique du terrain.

D’une part, les caractéristiques intrinsèques du terrain doivent être examinées. Doivent ainsi être analysés l’état de dégradation du terrain, la dynamique écologique du terrain et des populations, ses caractéristiques pédologiques, hydrologiques et climatiques, sa surface, la capacité de charge potentielle du milieu – à savoir la densité à l’équilibre d’une population non perturbée -, les menaces et sources de pressions, les caractéristiques administratives du site et l’existence d’autres enjeux stratégiques. Il est précisé que le site doit constituer une protection additionnelle, sans qu’il puisse se substituer aux régimes de protection applicables au site par ailleurs[3].

D’autre part, l’emplacement du terrain et son insertion dans la trame paysagère doivent être pris en compte. La proximité de réservoirs écologiques contenant des éléments de biodiversité similaires à ceux visés et l’existence de menaces et sources de pression sont des éléments à prendre en considération afin de choisir un terrain.

Il est ensuite recommandé de s’interroger sur la compatibilité du potentiel de gain écologique du terrain avec le besoin de compensation. A cet égard, les techniques de génie écologique dont l’efficacité est avérée et à un coût acceptable et les éléments de biodiversité présents à proximité fonctionnelle sont susceptibles d’alimenter le potentiel de gain écologique du terrain.

2. Création de l’offre

La seconde étape identifiée par le guide consiste en la création de l’offre de compensation elle-même.

Les caractéristiques écologiques du terrain doivent d’abord être analysées en examinant l’état initial du site. Pour la description de l’état initial, l’ensemble des composantes de biodiversité doit être pris en compte à l’aide d’un protocole pour l’état initial contenant des indicateurs et méthodes pertinentes et suffisamment détaillées. Doivent être précisées les causes de dégradation des milieux, la réversibilité de l’effet des pressions identifiées, la trajectoire écologique du milieu et les moyens d’action à disposition de l’opérateur.

Il convient ensuite de concevoir une offre de compensation en élaborant une stratégie de gain écologique.

D’une part, les terrains inadéquats doivent être préalablement exclus. Il peut s’agir de ceux qui se situent sur une trajectoire écologique favorable ou composés d’écosystèmes matures. Il peut également s’agir de terrains trop dégradés pour escompter un gain écologique substantiel.

D’autre part, il convient de définir les éléments de biodiversité à inclure dans l’offre de compensation, notamment le choix des espèces, des habitats et des fonctions ciblés, en cohérence avec les caractéristiques écologiques du terrain et sa dynamique d’évolution naturelle.

Des objectifs écologiques doivent alors être fixés, en assortissant chacun d’eux des indicateurs utilisés pour l’état initial, du résultat final attendu et d’une échéance de réalisation. La stratégie de gain écologique à élaborer peut être constituée d’actions de génie écologique, dont il convient de préciser les modalités et objectifs. Un calendrier de mise en œuvre et d’atteinte des objectifs écologiques doit également être inclus dans cette stratégie.

3. Définition et vente des unités de compensation

La troisième étape d’élaboration du site consiste dans la définition et la vente des unités de compensation.

Afin de définir une unité de compensation, le gain écologique fourni par le site doit être évalué. Pour ce faire, la nature, la quantité et la qualité fonctionnelle de chaque élément de biodiversité doivent être précisées.

Un prix doit ensuite être attribué aux unités de compensation, au regard des coûts des mesures de sécurisation foncière, des actions de génie écologique engagées, des mesures de gestion du site sur la durée de l’agrément, des éventuelles mesures correctives nécessaires pour adapter la trajectoire de gain écologique, du suivi écologique, de transaction, de reporting auprès des services instructeurs et d’assurance.

La vente des unités de compensation pourra démarrer lorsque les travaux de restauration écologique seront effectifs. Cependant, s’agissant des sites incluant des éléments de biodiversité rares ou remarquables ou présentant une stratégie de gain écologique plus risquée, l’apparition des premiers gains sera un préalable à la vente des unités. L’atteinte effective du gain écologique devra donc être suivie, ainsi que l’état écologique général du site.

4. Sécurisation du site

La quatrième étape de l’élaboration du site consiste à assurer sa sécurisation foncière et financière, afin de respecter les exigences d’efficacité et de pérennité des mesures compensatoires.

Pour sécuriser le foncier, il convient de choisir un outil adapté dès le dépôt de dossier de demande d’agrément. Le porteur du site devra attester de la maîtrise foncière du terrain pendant toute la durée de l’agrément.

Les outils énumérés par le guide sont la propriété, le bail emphytéotique administratif (art. L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales), le bail rural environnemental (BRE) (art. L. 411-1 s. et R. 411-9-11-1 s. du code rural et de la pêche maritime), le cahier des charges annexé à l’acte de vente par une société d’aménagement foncier et d’établissement rural (art. R. 142-1 du CRPM), l’obligation réelle environnementale (ORE) (article L. 132-3 du code de l’environnement) et la fiducie.

La vocation du site devra être assurée au-delà de la période d’agrément. Des outils complémentaires peuvent ainsi être utilisés, telles que les réserves naturelles (articles L. 332-1 s. et R. 332-1 s.), les réserves biologiques forestières (article L. 212-2-1 du code forestier), les arrêtés de biotope (article L. 411-2 et R. 411-15 du code de l’environnement), la cession à un organisme de protection de la nature (art. L. 322-1 s. du code de l’environnement : Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres), l’intégration aux espaces naturels sensibles du département (art. L. 113-8 s. du code de l’urbanisme) ou les zonages de protection dans les documents de planification urbaine.

Quant à la sécurisation financière du site, le CGDD préconise de choisir un instrument avant l’obtention de l’agrément afin de se garantir une somme correspondant au coût de la sécurisation foncière, des premiers travaux et des premières années de gestion. Parmi ces outils figurent le prêt bancaire autorisé, au sein d’un fond fiduciaire, ou par une consignation. Le prix des unités de compensation doit être fixé de sorte qu’à partir des premières ventes les bénéfices puissent permettre le financement du projet de site. Il est précisé que la période de sécurisation financière s’étend au-delà de la période d’agrément. Cette sécurisation recouvre également l’hypothèse de de dommage ou de non-atteinte des objectifs écologiques fixés. Il est conseillé de prévoir, dans le cadre du contrat passé entre le porteur du site et le maître d’ouvrage pour la vente d’unités de compensation, une assurance en cas de non atteinte des gains écologiques escomptés afin de récupérer tout ou partie des fonds investis en cas d’échec des mesures de compensation.

Dans l’hypothèse où le site serait victime d’un dommage environnemental, les dispositions du code de l’environnement relatives à la réparation des dommages causés à l’environnement (article L. 162-1, L. 162-6 à L. 162-12, R. 162-2 à R. 162-5 et  du code de l’environnement) trouveraient à s’appliquer (demande d’action par des associations de protection de l’environnement, évaluation des dommages, mesures de réparation appropriées, avis des personnes concernées, avis du ou des comités départementaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques, avis de la formation spécialisée dite  » de la nature  »  de la ou des commissions départementales compétentes en matière de nature, de paysages et de sites, autorisation écrite des propriétaires privés, institution de servitudes d’utilité publique sur les terrains affectés, déclaration d’utilité publique des travaux de réparation et de l’acquisition des immeubles affectés, procès-verbal de constat de l’exécution des travaux prescrits, mesures complémentaires nécessaires pour parvenir à la réparation des dommages).

3. Demande d’agrément

La troisième partie du guide est relative à la demande d’agrément. Cependant, l’article L. 163-1-A du code de l’environnement, créé par l’article 15 de la loi sur l’industrie verte, prévoit en son III. qu’un décret précise ses modalités d’application, notamment les modalités d’agrément et de suivi des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation ainsi que la nature et les modalités de vente des unités de compensation, de restauration ou de renaturation.

On notera que ces modalités ont ensuite été précisées par le décret n° 2024-1053 du 21 novembre 2024 relatif à l’agrément des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation et codifiées aux articles D. 163-1 à D. 163-14 du code de l’environnement.

Un arrêté de la ministre chargée de l’environnement en date du 21 novembre 2024 définit les conditions d’agrément ainsi que la composition du dossier de demande d’agrément.

La demande d’agrément est adressée au préfet de région par voie dématérialisée (article D. 163-3 du code de l’environnement). L’article D. 163-5 du code de l’environnement prévoit que la durée de validité de l’agrément ne peut être inférieure à 30 ans.

[1] F. Genet, Projet de loi relatif à l’industrie verte, Avis n° 731 (2022-2023), déposé le 13 juin 2023.

[2] Pour la localisation des mesures de compensation, la loi sur l’industrie verte du 23 octobre 2023 (article 15 , modifiant l’article L. 163-1 du code de l’environnement) précise que la notion de proximité doit être entendue comme une proximité fonctionnelle et non géographique. Les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou, en tout état de cause, en proximité fonctionnelle avec celui-ci.

[3] Elles ne peuvent davantage se substituer aux mesures d’évitement et de réduction : article L. 163-1 I., al. 2, du code de l’environnement.

Précisions du juge administratif sur la conciliation entre les objectifs de préservation des espèces protégées et de réponse aux besoins en logements

Par une décision du 29 janvier 2025[1], le Conseil d’État a précisé les conditions dans lesquelles un projet de construction de logements sociaux répond à une raison impérative d’intérêt public majeur, première des trois conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation à l’interdiction de porter atteinte à la protection d’espèces protégées et de leurs habitats.

1. Dans cette affaire, des sociétés anonymes d’habitat à loyer modéré avaient obtenu des permis de construire portant sur l’édification de trois bâtiments d’une hauteur de trois ou quatre étages, comprenant soixante logements locatifs sociaux et dix-huit logements en accession sociale, sur une emprise de 6 000 mètres carrés située sur le territoire d’une commune de 14 761 habitants.

Ces sociétés avaient déposé auprès du préfet de département une demande de dérogation au régime de protection des espèces prévu par l’article L. 411-1 du code de l’environnement, en raison de la présence de spécimens de Salamandres tachetées à proximité du terrain d’assiette de leur projet.

2. Par deux arrêtés, le préfet a autorisé les pétitionnaires à déroger à l’interdiction de capture temporaire avec relâché et de destruction des spécimens de Salamandres tachetées, au motif que ce projet répondait à des raisons impératives d’intérêt public majeur en contribuant à l’atteinte des objectifs du programme local de l’habitat et du quota de logements sociaux définis par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, tout en limitant l’étalement urbain sur les terres agricoles.
3. Un recours gracieux a été formé contre ces arrêtés, que le préfet a rejeté par deux décisions expresses.
4. Le tribunal administratif de Nancy, saisi de deux requêtes en annulation dirigées contre ces décisions, les a annulées par un jugement n° 1901302, 1901303 du 30 octobre 2020.

Les sociétés pétitionnaires ont fait appel de ce jugement.

5. La cour administrative d’appel de Nancy[2] a estimé, d’une part, que ce projet privé n’était pas « nécessaire » pour atteindre les objectifs d’intérêt public d’aménagement durable et de politique du logement social, aux motifs que :

• La commune satisfaisait, à la date de l’octroi de la dérogation, aux exigences de la loi solidarité et renouvellement urbains ;
• Il n’était pas établi que ces objectifs ne pouvaient être atteints qu’au détriment des terres agricoles environnantes ;
• Il n’était pas démontré que la métropole et le secteur auquel appartenait la commune en particulier connaissaient une situation de tension particulière en matière de logement social en raison d’une hausse démographique prévisible et d’un besoin non satisfait.

D’autre part, il n’était pas établi, selon la Cour, que ce projet n’aurait pas pu être réalisé sur une emprise foncière moins attentatoire à la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage, les sites permettant le développement de ce type de projets n’étant pas inexistants sur le territoire de la commune et de la métropole.

La Cour en a déduit que le projet en cause ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur « suffisante » pour justifier qu’il soit dérogé à la législation assurant l’objectif de conservation de la faune sauvage et a rejeté la requête d’appel dirigée contre le jugement.

6. Dans ses conclusions[3] sur le pourvoi formé contre cet arrêt, le rapporteur public a d’abord rappelé qu’un projet de construction de logements sociaux ne bénéficiait ni du régime de présomption de raison impérative d’intérêt public majeur propre aux installations de production d’énergie renouvelable[4], ni du régime de reconnaissance anticipée de raison impérative d’intérêt public majeur applicable aux projets industriels d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale [5].

Pour l’examen de la satisfaction des conditions de dérogation aux interdictions de destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, le rapporteur public a rappelé que l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur fait l’objet de la première étape de cet examen et s’apprécie de manière autonome par rapport aux deux autres conditions définies à l’article L. 411-2 du code de l’environnement, tenant à l’absence d’autre solution satisfaisante et au fait que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

Selon le rapporteur public, la Cour a donc commis une erreur de droit en relevant, au titre de l’examen de l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, que les objectifs du projet pouvaient être atteints sans porter atteinte aux terres agricoles environnantes et que les sites permettant le développement de ce type de projets n’étaient pas inexistants sur le territoire de la commune et de la métropole.

Le rapporteur public a ensuite relevé une erreur de qualification juridique des faits, observant que « l’intérêt public qui s’attache à la construction de logements sociaux ne nous paraît pas se prêter à une approche pointilliste à court terme, et un léger dépassement du seuil légal à l’instant t faire obstacle à la reconnaissance de la RIIPM. »

Trois circonstances permettent, selon le rapporteur public, de décorréler l’absence d’atteinte des objectifs de production de logements sociaux et l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur.

• La problématique de construction de logements sociaux appelle une approche de long terme.
• Les seuils légaux de 20 ou 25 % prescrits par l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation constituent des seuils à atteindre et non des plafonds[6].
• Le projet en cause s’inscrit en cohérence avec les politiques publiques locales[7].

Suivant la seconde étape de ce raisonnement, le Conseil d’État a retenu le motif tiré de l’erreur de qualification juridique des faits pour censurer l’arrêt de la Cour, dès lors que :

• La construction des logements était en l’espèce destinée soit à permettre à une population modeste d’accéder à la propriété, soit à assurer le logement des populations les plus fragiles ;
• Le taux de logements sociaux de la commune, observé sur une période significative de dix ans, était « structurellement » inférieur à l’objectif de 20 % fixé par le législateur et l’un des plus faibles de la métropole ;
• En tout état de cause, les objectifs fixés par la loi en termes de logements locatifs sociaux constituent des seuils à atteindre et non des plafonds.

Ainsi, l’appréciation in concreto de l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur est maintenue, un projet de construction de logements sociaux n’étant pas présumé recevoir cette qualification.

Cependant, il n’est pas « nécessaire de justifier d’une situation critique »[8] pour bénéficier d’une dérogation aux interdictions de destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, les objectifs fixés par la loi en termes de logements locatifs sociaux constituant des seuils à atteindre et non des plafonds.

[1] Conseil d’État, 6^ème – 5^ème chambres réunies, 29/01/2025, n° 489718.

[2] CAA de NANCY, 1^ère chambre, 28/09/2023, n° 20NC03693.

[3] N. Agnoux, conclusions sur Conseil d’Etat, 6^ème et 5^ème chambres réunies, 29 janvier 2025, Société Batigère Habitat, n° 489718.

[4] Article L. 211-2-1 du code de l’énergie, créé par l’article 19 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

[5] Article L. 411-2-1 du code de l’environnement, dans sa version modifiée par l’article 19 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte.

[6] Le rapporteur public proposait ainsi de transposer le raisonnement suivi par le Conseil d’État en matière d’exercice du droit de préemption : « la société requérante ne saurait utilement soutenir que la mise en œuvre du droit de préemption ne répondrait pas à un intérêt général suffisant du seul fait que la commune concernée ait atteint les objectifs fixés par les dispositions de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation en termes de logements locatifs sociaux, lesquels constituent des seuils à atteindre et non des plafonds » (Conseil d’État, 1ère – 4ème chambres réunies, 30/06/2023, n° 468543).

[7] En effet, l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur peut être étayée par la réglementation, les politiques publiques nationales ainsi que les plans et programmes applicables au territoire concerné (Conseil d’État, 6^ème – 5^ème chambres réunies, 28/12/2022, n° 447229 CAA de LYON, 3^ème chambre, 12/10/2022, n° 20LY00126 ; Tribunal administratif de Rennes, 3^ème chambre, 8 février 2024, n° 2105576.

[8] N. Agnoux, conclusions sur Conseil d’Etat, 6^ème et 5^ème chambres réunies, 29 janvier 2025, Société Batigère Habitat, n° 489718, page 5.

De nouvelles propositions pour l’adaptation de l’aménagement des territoires au changement climatique

Un rapport d’information (n° 1525) a été déposé le 5 juin 2025 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale.

Ce rapport présenté par les députés Philippe FAIT et Fabrice BARUSSEAU, issu des travaux de la mission d’information sur l’adaptation de l’aménagement des territoires au changement climatique, a pour objet d’ « éclairer les enjeux de l’adaptation au changement climatique et formuler des recommandations pour intégrer cette préoccupation dans les politiques publiques ».

Rappelant que la lutte contre le changement climatique repose sur la mise en œuvre conjointe de politiques d’atténuation[1] et de politiques d’adaptation[2], le rapport invite à développer un « réflexe adaptation » dans toutes les politiques publiques et relève que : « L’ensemble du droit de l’urbanisme doit être repensé pour éviter la maladaptation, notamment dans les zones à risques ».

Les rapporteurs formulent plusieurs propositions, concernant pour l’essentiel les acteurs locaux, et retiennent 10 propositions principales :

Proposition n° 1 : Consacrer dans la partie législative du code de l’environnement l’existence de la trajectoire de référence pour l’adaptation au changement climatique (Tracc)[3] ;

Proposition n° 6 : Rétablir un lien direct entre l’évolution de la surprime et les ressources allouées au fonds Barnier en rehaussant de 12 % à 20 % le taux de la taxe prévue à l’article 235 ter ZE du code général des impôts ;

Proposition n° 14 : Consacrer dans la partie législative du code de l’environnement l’existence d’un plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc) révisé tous les cinq ans ;

Proposition n° 17 : Généraliser la formation des élus locaux en début de mandat aux enjeux de transition écologique et plus spécifiquement d’adaptation afin de développer la culture du risque ;

Proposition n° 25 : Renforcer les effectifs du centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) dédiés à l’adaptation au changement climatique afin d’accompagner le plus de collectivités territoriales possible dans la réalisation de leurs stratégies locales d’adaptation au sein de leur plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Ces recrutements supplémentaires pourraient être financés en réduisant les postes de chargé de mission transition écologique et adaptation au sein des collectivités territoriales en redirigeant les aides de l’agence de la transition écologique (Ademe) à cette fin ;

Proposition n° 36 : Préciser à l’article L. 2152-7 du code de la commande publique que, dans le cadre des marchés publics, le critère du prix ou du coût, fondé sur l’entièreté du cycle de vie du produit, prend en compte le climat futur et les coûts associés pour cet investissement ;

Proposition n° 53 : Mettre fin au principe de la reconstruction à l’identique. Pour cela, prévoir une dérogation au principe indemnitaire en zone à risque pour permettre, voire imposer, à l’assureur de financer des travaux de prévention à la suite de sinistres reconnus Cat Nat, même au-delà de la valeur du bien assuré ;

Proposition n° 71 : Mettre en place une péréquation horizontale des revenus de la taxe Gemapi à l’échelle du bassin hydrographique, afin de permettre aux EPCI les plus exposés et les moins bien dotés de bénéficier de la solidarité des territoires à fort potentiel fiscal et moins à risque ;

Proposition n° 85 : Créer un fonds érosion côtière alimenté par une taxe sur les plateformes de location touristiques de courte durée et par la taxe sur les éoliennes maritimes ;

Proposition n° 94 : Intégrer au dispositif MaPrimeRénov’ les gestes permettant d’améliorer l’habitabilité lors des fortes chaleurs dans le cadre des rénovations d’ampleur.

Par ailleurs, le rapport propose de créer un « droit de préemption pour l’adaptation au changement climatique » (proposition n° 45).

Ce droit de préemption pourrait être institué dans les territoires couverts par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).

Les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de plan local d’urbanisme ou de carte communale seraient les titulaires de ce nouveau droit de préemption.

Après avoir rappelé le droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte créé par la loi climat et résilience[4], le rapport souligne que ce droit n’a « été créé que face à une seule conséquence du changement climatique, le recul du trait de côte. Or il convient de déplacer des biens et activités menacés par d’autres effets du changement climatique, notamment en zone inondable ».

Les rapporteurs proposent ainsi la création d’un nouveau droit de préemption, qui pourrait être exercé afin de réaliser un projet visant l’adaptation au changement climatique des territoires couverts par un PPRN.

[1] Pour rappel, l’article 2, 1, a) de l’Accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 fixe pour objectif de limiter le réchauffement mondial nettement en dessous de 2 °C par rapport à l’ère pré-industrielle et de poursuivre les efforts afin de ne pas dépasser 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels.

[2] La lutte contre le changement climatique repose également sur un troisième pilier, que constitue la réparation des pertes et préjudices prévue par le mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatique. Ce mécanisme a été adopté par la décision de la Conférence des Parties à la Convention-cadre sur les changements climatiques n° 2/CP.19 du 23 novembre 2013.

[3] Le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc-3) publié le 10 mars 2025 fixe la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC) suivante : la France à + 2 °C en 2030, à + 2,7 °C en 2050 et à + 4 °C à 2100.

[4] Article 244 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.