Sauf délégation, le conseil municipal est compétent en matière de conventions d’occupation

Par une délibération du 16 octobre 2019, le conseil municipal de Clomot (du département de la Côte d’or) a autorisé son maire à conclure avec une société spécialisée dans l’exploitation de parcs éoliens une convention d’occupation et d’utilisation de plusieurs voies et chemins relevant du domaine public communal. La convention a été signée par le maire.

Par la suite, des tiers ont effectué un recours tendant à l’annulation de la délibération et de la convention d’occupation devant le tribunal administratif de Dijon, qui a logiquement décliné sa compétence au profit de celle de la Cour administrative de Lyon. Les cours administratives d’appel sont en effet compétentes pour les litiges relatifs aux autorisations d’occupation du domaine public consenties pour l’exploitation de parcs éoliens, en vertu du 13° de l’article R.311-5 du code de justice administrative.

La Cour administrative d’appel de Lyon ayant rejeté le recours, les tiers se sont pourvus en cassation.

Se posait la question de savoir si le maire était bien compétent pour conclure la convention d’occupation dont il s’agissait en l’espèce.

Le Conseil d’Etat rappelle classiquement que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune et que le maire est chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal sous son contrôle.

Il déduit de ces règles et des dispositions du 5° de l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire n’est compétent pour décider la conclusion de conventions d’occupation du domaine public que s’il existe une délégation du conseil municipal et que la durée de la convention n’excède pas 12 ans.

En l’espèce, le Conseil d’Etat annule l’arrêt attaqué, la Cour administrative d’appel ayant considéré le maire compétent par principe. Or, la Cour n’avait pas vérifié la durée de la convention, ni la validité de la délégation confiée par le conseil municipal.

On relèvera que la qualification domaniale du bien importe peu dans les litiges relatifs à la répartition interne des compétences en matière d’occupation, l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales faisant mention du « louage de choses », sans distinction (cf par ex.CE, 30 oct. 1996, n° 123638).

Cette décision confirme :

  • La compétence générale du conseil municipal en matière de conventions d’occupation, sauf délégation donnée au maire pour des conventions de moins de 12 ans ;
  • La compétence exclusive du maire en matière d’autorisation unilatérale d’occupation du domaine (cf par ex. CE, 18 nov. 2023, n°390461).

Alors que les règles de compétence sont essentielles, sous peine d’entrainer l’illégalité de certaines décisions (CE, 14 nov. 2001, n° 223572), il est permis de s’interroger sur cette distinction qui repose uniquement sur l’outil juridique utilisé (contrat ou titre unilatéral) et non sur la finalité de l’opération.

 

 


 

Régularisation d’une DUP : le Conseil d’Etat précise l’office du juge administratif

Par un arrêt du 11 décembre 2023[1], le Conseil d’Etat a de nouveau été conduit à se prononcer sur les contours de la procédure de régularisation d’un arrêté portant déclaration d’utilité publique, faculté consacrée par les arrêts Commune de Grabels[2].

 

Cette décision mentionnée aux Tables du Recueil Lebon comporte deux apports.

 

D’une part, le Conseil d’Etat précise que « la faculté de régularisation d’un arrêté déclarant d’utilité publique des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme peut être mise en œuvre pour la première fois en appel ».

 

Sur ce premier point, les conclusions de Madame Pradines, rapporteure publique dans cette affaire, sont particulièrement éclairantes. Cette dernière rappelle en effet que la faculté de régularisation des arrêtés de DUP, construction prétorienne, est inspirée des mécanismes de régularisations prévus par les textes (voir notamment l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme matière d’autorisation d’urbanisme ou l’article L. 181-18 du code de l’environnement en matière d’autorisation environnementale). Toutefois, ni la décision Commune de Grabels précitée, ni les facultés de régularisation prévues par les textes concernant d’autres branches du droit (urbanisme ou environnement) ne s’opposent à la possibilité d’une régularisation au stade de l’appel[3]. La rapporteure publique en conclut que la faculté de mobiliser la régularisation en appel est intrinsèquement liée à l’effet dévolutif de l’appel et s’inscrit en cohérence avec l’objet et l’esprit de la procédure de régularisation.

 

D’autre part, l’arrêt précise que lorsque le juge administratif rend une première décision par laquelle il sursoit à statuer afin de permettre la régularisation d’un arrêté de DUP, il peut réserver la question de l’appréciation du caractère d’utilité publique de l’opération déclarée d’utilité publique, celle-ci étant alors opérée dans sa seconde décision.

 

Alors que l’arrêt de principe Commune de Grabels impose que le juge administratif ne sursoie à statuer dans l’attente de la réalisation des mesures de régularisation qu’après avoir constaté que les autres moyens de la requête ne sont pas fondés, cette décision du 11 décembre 2023 apporte une certaine souplesse à l’office du juge.

 

En effet, en l’espèce, la cour administrative d’appel avait constaté que les autres moyens n’étaient pas fondés mais avait cependant estimé que les lacunes de l’étude d’impact l’empêchaient d’apprécier l’utilité publique du projet et que « la réponse au moyen contestant cette utilité publique supposait de disposer des éléments complémentaires attendus de l’éventuelle régularisation ». Dans ces circonstances, le Conseil d’Etat considère que la cour a suffisamment motivé son arrêt et n’a pas commis d’erreur de droit.

 

Le juge administratif dispose ainsi de la possibilité d’adapter, dans la limite des contours définis par la jurisprudence du Conseil d’Etat, son office en matière de régularisation d’un arrêté portant déclaration d’utilité publique, selon les faits qui lui sont soumis et en fonction des relations entre les moyens soulevés, circonstances propres à chaque contentieux

 

 


[1] CE, 11 décembre 2023, n° 466593
[2] CE 9 juillet 2021, n° 437634 et CE, 21 juillet 2022, n°437634
[3] CE, 18 juin 2014, Société Batimalo et autre, n° 376760 ; CE, 27 septembre 2018, Association Danger de tempête sur le patrimoine rural et autres, n° 420119

Occupation du domaine privé : le Juge administratif est compétent pour statuer sur les recours des tiers (exemple du bail emphytéotique) (CE, 28 juin 2023, n°456291)

Le Conseil d’Etat confirme que le juge administratif demeure compétent pour statuer sur les recours des tiers à l’encontre des décisions relatives à l’occupation du domaine privé. Le juge judiciaire est en revanche compétent, en principe, s’agissant des recours des preneurs.  

 

La décision commentée s’inscrit dans une dynamique jurisprudentielle récente relative à la répartition des compétences juridictionnelles en matière de gestion du domaine privé des personnes publiques.

 

En effet, par deux arrêts, (13 mars 2023, n° 4260, SARL BOUCHERIE CANNOISE ; 13 mars 2023, n° 4266, Commune de PHALSBOURG), le Tribunal des conflits rappelait que :

  • L’acte d’une personne publique, qu’il s’agisse d’une délibération ou d’une décision, qui modifie le périmètre ou la consistance de son domaine privé ne se rapporte pas à la gestion de ce domaine, de sorte que la contestation de cet acte ressortit à la compétence du juge administratif ;
  • Les actes de disposition du domaine, public ou privé, d’une personne publique ressortissent de la compétence du juge administratif. Ils concernent essentiellement les délibérations des collectivités relatives à la vente, l’achat et le refus de la collectivité de vendre ou d’acheter, qui sont contestées par des tiers à un éventuel contrat (Cf par ex. CE, 2 avril 2015, n° 364539 ; CE, 15 mars 2017, n°393407 ; TC, 15 mai 2017, n°4079) ;
  • Les actes de gestion du domaine privé d’une personne publique, c’est-à-dire ceux par lesquels le gestionnaire du domaine privé initie, conduit ou termine une relation contractuelle avec une personne déterminée, dont l’objet est la valorisation ou la protection du domaine privé, ressortissent de la compétence du juge judiciaire (TC, 18 juin, n°3241), sauf s’ils contiennent des clauses exorbitantes (TC, 22 novembre 2010, n°3764, BRASSERIE DU THEATRE).

 

Le Conseil d’Etat a précisé, par sa décision « Commune de Valbonne » du 7 mars 2019 (n°417629) que la juridiction administrative reste compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé communal et de la décision du maire de la signer.

 

Par sa décision du 28 juin 2023, le Conseil d’Etat a fait application de cette jurisprudence pour la contestation par un tiers d’une promesse de bail emphytéotique.

 

Une société A était titulaire d’un contrat de fortage conclu avec une commune pour l’exploitation d’une carrière sur une parcelle communale relevant du domaine privé. Apprenant que la commune avait conclue avec une société B une promesse de bail emphytéotique portant sur la même parcelle, et que cette promesse avait fait l’objet d’une prorogation assortie d’une mise à disposition du site pour permettre à la société B d’y installer des équipements, la société A a demandé au Tribunal administratif de Marseille d’annuler la délibération ayant approuvé la prorogation de la promesse de bail.

 

Le Tribunal s’étant estimé incompétent pour connaître de la demande, la société A a interjeté appel du jugement. La Cour administrative d’appel de Marseille a décidé d’annuler le jugement, considérant que la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la délibération autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé communal.

 

Saisi d’un pourvoi en cassation formé par la société bénéficiaire de la promesse, le Conseil d’Etat a confirmé la solution retenue par la Cour administrative d’appel.

 

 

Guillaume Mériaux

Guillaume Mériaux

Avocat