Pas d’indemnité pour les constructions irrégulières, même si l’infraction est prescrite

Cour de Cassation, 3ème Chambre Civile, 15 février 2024, n°22-16.460, Publié au bulletin

Conformément à la jurisprudence jusque-là habituelle, la Cour d’appel de Paris avait, dans un arrêt du 17 mars 2022, conditionné l’indemnisation d’un propriétaire au titre de la valeur d’un bâti édifié sans autorisation, à la prescription (ou non) de l’infraction pénale au titre du code de l’urbanisme.

Cette jurisprudence habituelle conduisait en pratique régulièrement à l’indemnisation de constructions irrégulières au seul motif de la prescription de l’infraction pénale.

Or, il est vrai que si la notion de prescription s’entend évidemment pour les poursuites pénales, elle s’articulait mal avec le principe selon lequel ne sont indemnisables que les seuls droits juridiquement protégés (voir Cass., 3ème Civ, 11 janvier 2023 n°21-23.792).

La Cour de Cassation dans son arrêt du 15 février 2024 modifie l’état du droit :

« 13. En statuant ainsi, après avoir constaté l’irrégularité de la construction édifiée sur une parcelle inconstructible, dont il s’évinçait que, même si toute action en démolition était prescrite, l’expropriée ne pouvait invoquer un droit juridiquement protégé dont la perte pourrait ouvrir droit à indemnisation, la cour d’appel a violé les textes susvisés »

Il résulte de ces éléments que les Juridictions de l’expropriation doivent écarter toutes demandes d’indemnisation au titre de constructions irrégulières, peu importe que l’infraction au code de l’urbanisme soit prescrite.

Espérons que cette position claire conduira les Juridictions de l’expropriation a cessé d’indemniser les bâtiments réalisés en toute illégalité en zones naturelles, conférant de ce fait à des terrains inconstructibles à préserver des valeurs parfaitement artificielles de « terrains d’agrément ».

 

 


 

Sauf délégation, le conseil municipal est compétent en matière de conventions d’occupation

Par une délibération du 16 octobre 2019, le conseil municipal de Clomot (du département de la Côte d’or) a autorisé son maire à conclure avec une société spécialisée dans l’exploitation de parcs éoliens une convention d’occupation et d’utilisation de plusieurs voies et chemins relevant du domaine public communal. La convention a été signée par le maire.

Par la suite, des tiers ont effectué un recours tendant à l’annulation de la délibération et de la convention d’occupation devant le tribunal administratif de Dijon, qui a logiquement décliné sa compétence au profit de celle de la Cour administrative de Lyon. Les cours administratives d’appel sont en effet compétentes pour les litiges relatifs aux autorisations d’occupation du domaine public consenties pour l’exploitation de parcs éoliens, en vertu du 13° de l’article R.311-5 du code de justice administrative.

La Cour administrative d’appel de Lyon ayant rejeté le recours, les tiers se sont pourvus en cassation.

Se posait la question de savoir si le maire était bien compétent pour conclure la convention d’occupation dont il s’agissait en l’espèce.

Le Conseil d’Etat rappelle classiquement que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune et que le maire est chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal sous son contrôle.

Il déduit de ces règles et des dispositions du 5° de l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire n’est compétent pour décider la conclusion de conventions d’occupation du domaine public que s’il existe une délégation du conseil municipal et que la durée de la convention n’excède pas 12 ans.

En l’espèce, le Conseil d’Etat annule l’arrêt attaqué, la Cour administrative d’appel ayant considéré le maire compétent par principe. Or, la Cour n’avait pas vérifié la durée de la convention, ni la validité de la délégation confiée par le conseil municipal.

On relèvera que la qualification domaniale du bien importe peu dans les litiges relatifs à la répartition interne des compétences en matière d’occupation, l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales faisant mention du « louage de choses », sans distinction (cf par ex.CE, 30 oct. 1996, n° 123638).

Cette décision confirme :

  • La compétence générale du conseil municipal en matière de conventions d’occupation, sauf délégation donnée au maire pour des conventions de moins de 12 ans ;
  • La compétence exclusive du maire en matière d’autorisation unilatérale d’occupation du domaine (cf par ex. CE, 18 nov. 2023, n°390461).

Alors que les règles de compétence sont essentielles, sous peine d’entrainer l’illégalité de certaines décisions (CE, 14 nov. 2001, n° 223572), il est permis de s’interroger sur cette distinction qui repose uniquement sur l’outil juridique utilisé (contrat ou titre unilatéral) et non sur la finalité de l’opération.

 

 


 

Droit de préemption commercial : Transposition des règles applicables en matière de droit de préemption urbain

Conseil d’État, 4ème Chambres réunies, 15 décembre 2023, n°470167, mentionné dans les tables du recueil Lebon

 

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Ce droit de préemption est en pratique assez peu utilisé, compte tenu notamment de la difficulté pour les collectivités à préserver la viabilité des fonds préemptés et retrouver un cessionnaire dans les conditions du code de l’urbanisme. Monsieur JANICOT, rapporteur public sous l’arrêt commenté indique d’ailleurs que « seules 81 opérations avaient été réalisées en 2014 depuis l’entrée en vigueur du dispositif, pour 6 rétrocessions, et rien n’indique que ces chiffres auraient sensiblement augmenté depuis lors ».

Il aura donc fallu attendre décembre 2023 pour que le Conseil d’État soit enfin amené à se prononcer expressément sur les conditions d’exercice légal de ce droit de préemption.

Le Conseil d’État décide de transposer au droit de préemption commercial les exigences qui président à l’exercice du droit de préemption urbain. Il appartient donc à la collectivité de justifier :

  • De la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date ;
  • De la nature du projet dans la décision de préemption ;
  • D’un intérêt général suffisant, qui s’apprécie « eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière »

Il s’agit ici d’une innovation jurisprudentielle. Auparavant l’exercice du droit de préemption commercial reposait sur la démonstration du fait que l’activité du cessionnaire envisagé ne répondait pas aux objectifs de sauvegarde des activités artisanales et commerciales de proximité (CAA Bordeaux, 12 juillet 2016, n°14BX03382, CE, 27 février 2017, n°403511).

Désormais, le titulaire du droit de préemption devra s’attacher à indiquer « la ou les activités commerciales ou artisanales qu’elle souhaite développer dans le périmètre, comme l’installation de commerces de bouche, de cafés, de restaurants, d’équipements de proximité ou de certains types de magasins » (selon les conclusions de Monsieur JANICOT).

En outre, le Conseil d’État considère en l’espèce que la simple référence à la délibération délimitant plusieurs périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat ne suffit pas à démontrer la réalité du projet et l’intérêt général suffisant.

Toutefois, Monsieur JANICOT retient qu’une référence à cette délibération aurait été suffisante si le contenu de celle-ci avait offert un niveau de détail important permettant d’établir un véritable programme de diversification et de développement du commerce de proximité.

 

 


 

Loi relative à l’industrie verte – L’expropriation d’un bien en état d’abandon manifeste (EAM) peut désormais permettre des implantations industrielles

La Loi n° 2023-973 relative à l’industrie verte a été promulguée le 23 octobre 2023 après son adoption définitive par le Parlement les 10 et 11 octobre 2023. Ce texte vise notamment à faciliter la réindustrialisation du territoire et la réhabilitation des friches et des sites industriels à l’arrêt.

Parmi les nouvelles dispositions, l’article 12 de la Loi vient insérer une mention à l’article L. 2243-3 du Code général des collectivités territoriales relatif à la procédure de déclaration en état d’abandon manifeste.

Désormais, la procédure d’expropriation dérogatoire des immeubles déclarés en état d’abandon manifeste peut viser la réalisation d’un projet de restauration, de rénovation ou d’aménagement de l’immeuble concerné en vue de l’implantation d’installations industrielles.

Cette évolution conforte l’utilité de la procédure d’expropriation simplifiée des biens en état d’abandon manifeste.

 

 


 

Régularisation d’une DUP : le Conseil d’Etat précise l’office du juge administratif

Par un arrêt du 11 décembre 2023[1], le Conseil d’Etat a de nouveau été conduit à se prononcer sur les contours de la procédure de régularisation d’un arrêté portant déclaration d’utilité publique, faculté consacrée par les arrêts Commune de Grabels[2].

 

Cette décision mentionnée aux Tables du Recueil Lebon comporte deux apports.

 

D’une part, le Conseil d’Etat précise que « la faculté de régularisation d’un arrêté déclarant d’utilité publique des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme peut être mise en œuvre pour la première fois en appel ».

 

Sur ce premier point, les conclusions de Madame Pradines, rapporteure publique dans cette affaire, sont particulièrement éclairantes. Cette dernière rappelle en effet que la faculté de régularisation des arrêtés de DUP, construction prétorienne, est inspirée des mécanismes de régularisations prévus par les textes (voir notamment l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme matière d’autorisation d’urbanisme ou l’article L. 181-18 du code de l’environnement en matière d’autorisation environnementale). Toutefois, ni la décision Commune de Grabels précitée, ni les facultés de régularisation prévues par les textes concernant d’autres branches du droit (urbanisme ou environnement) ne s’opposent à la possibilité d’une régularisation au stade de l’appel[3]. La rapporteure publique en conclut que la faculté de mobiliser la régularisation en appel est intrinsèquement liée à l’effet dévolutif de l’appel et s’inscrit en cohérence avec l’objet et l’esprit de la procédure de régularisation.

 

D’autre part, l’arrêt précise que lorsque le juge administratif rend une première décision par laquelle il sursoit à statuer afin de permettre la régularisation d’un arrêté de DUP, il peut réserver la question de l’appréciation du caractère d’utilité publique de l’opération déclarée d’utilité publique, celle-ci étant alors opérée dans sa seconde décision.

 

Alors que l’arrêt de principe Commune de Grabels impose que le juge administratif ne sursoie à statuer dans l’attente de la réalisation des mesures de régularisation qu’après avoir constaté que les autres moyens de la requête ne sont pas fondés, cette décision du 11 décembre 2023 apporte une certaine souplesse à l’office du juge.

 

En effet, en l’espèce, la cour administrative d’appel avait constaté que les autres moyens n’étaient pas fondés mais avait cependant estimé que les lacunes de l’étude d’impact l’empêchaient d’apprécier l’utilité publique du projet et que « la réponse au moyen contestant cette utilité publique supposait de disposer des éléments complémentaires attendus de l’éventuelle régularisation ». Dans ces circonstances, le Conseil d’Etat considère que la cour a suffisamment motivé son arrêt et n’a pas commis d’erreur de droit.

 

Le juge administratif dispose ainsi de la possibilité d’adapter, dans la limite des contours définis par la jurisprudence du Conseil d’Etat, son office en matière de régularisation d’un arrêté portant déclaration d’utilité publique, selon les faits qui lui sont soumis et en fonction des relations entre les moyens soulevés, circonstances propres à chaque contentieux

 

 


[1] CE, 11 décembre 2023, n° 466593
[2] CE 9 juillet 2021, n° 437634 et CE, 21 juillet 2022, n°437634
[3] CE, 18 juin 2014, Société Batimalo et autre, n° 376760 ; CE, 27 septembre 2018, Association Danger de tempête sur le patrimoine rural et autres, n° 420119

Opération de restauration immobilière : Le contrôle de l’utilité publique par le Juge administratif répond aux exigences constitutionnelles

CE, 2ème – 7ème Chambres réunies, 30 octobre 2023, n°474408

Aux termes de l’article L. 313-4 du Code de l’urbanisme, « les opérations de restauration immobilière consistent en des travaux de remise en état, d’amélioration de l’habitat, comprenant l’aménagement, y compris par démolition, d’accès aux services de secours ou d’évacuation des personnes au regard du risque incendie, de modernisation ou de démolition ayant pour objet ou pour effet la transformation des conditions d’habitabilité d’un immeuble ou d’un ensemble d’immeubles. ».

 

Les opérations de restauration immobilières consistent donc en des travaux sur un ou plusieurs immeubles en vue d’améliorer leurs conditions d’habitabilité. Lorsque les propriétaires des immeubles concernés n’ont pas manifesté leur intention de réaliser les travaux prescrits, l’autorité publique compétente peut procéder à l’expropriation desdits immeubles.

 

Par un arrêt récent, le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur le renvoi au Conseil Constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions des articles L. 313-4, L. 313-4-1 et L. 313-4-2 du Code de l’urbanisme aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (relatif à la protection du droit de propriété).

 

Les juges du Palais Royal ont considéré que la question tirée de la conformité des dispositions précitées du Code de l’urbanisme à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen n’était pas nouvelle, et surtout, ne présentait pas un caractère sérieux.

 

En effet, le Conseil d’Etat a jugé que le contrôle de l’utilité publique de l’opération au moyen de la théorie dite « du bilan » répond aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et constitue une garantie suffisante à l’égard du droit de propriété :

 

« 6. Par les dispositions contestées, le législateur n’a autorisé l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d’opérations dont l’utilité publique est préalablement et formellement constatée par l’autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif. Il appartient à ce dernier, lorsqu’est contestée devant lui l’utilité publique d’une telle opération, de vérifier que celle-ci répond à la finalité d’intérêt général tenant à la préservation du bâti traditionnel et des quartiers anciens par la transformation des conditions d’habitabilité d’immeubles dégradés nécessitant des travaux et que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Ces modalités de contrôle de l’utilité publique des opérations de restauration immobilière par le juge administratif répondent aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. »

 

 


Arrêt :
CE, 2ème – 7ème Chambres réunies, 30 octobre 2023, n°474408

Régularisation des DUP et arrêtés de cessibilité : le Tribunal administratif de Montreuil demande à la Société du Grand Paris de régulariser l’étude d’impact du projet de réalisation de la Ligne 15 Est du métro de Paris

Par deux jugements du 17 juillet dernier, le Tribunal Administratif de Montreuil a fait application des jurisprudences Commune de Grabels et EPA Euroméditerranée à l’occasion de contentieux relatifs aux arrêtés de cessibilité pris afin de permettre la réalisation de la ligne 15 du métro parisien.

 

Dans le cadre de la création de la ligne 15 Est du réseau complémentaire du réseau de transport public du Grand Paris entre Saint-Denis Pleyel et Champigny centre sur la commune de Bondy, le tribunal administratif de Montreuil a été saisi de plusieurs recours en annulation dirigés contre l’arrêté 21 juillet 2022 du préfet de la Seine-Saint-Denis déclarant cessibles les biens immobiliers à acquérir en vue de la réalisation de cette opération.

Au soutien de leurs conclusions à fin d’annulation de cet arrêté, les requérants ont soulevé, par la voie de l’exception, l’illégalité de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique (DUP) de ce projet, édicté le 13 février 2017 et modifié par un arrêté du 20 juin 2018.

Plus particulièrement, les requérants pointaient plusieurs insuffisances de l’étude d’impact produite dans le cadre de l’enquête publique préalable à la DUP, dont les suivantes :

  • L’inexactitude du plan de circulation des poids lourds, au regard de l’importance des nuisances induites par les rotations ;
  • L’absence d’information des incidences du chantier sur la qualité et la pollution de l’air, alors même que les travaux auront lieu à une dizaine de mètre d’une crèche ;
  • L’insuffisance des mesures la séquence « éviter, réduire et compenser » (ERC) en ce qui concerne la protection de la crèche contre le bruit lié à la circulation des poids lourds et au fonctionnement de la centrale à béton, alors que la crèche se situe à environ 10 mètres de l’emprise du chantier de la gare de Bondy, et qu’aucune mesure particulière n’a été édictée pour limiter les nuisances sonores au sein des logements du secteur Montgolfier et au Perreux-sur-Marne.

 

Ces différents griefs ont été examinés par le tribunal, qui a considéré que l’inexactitude relative au plan de circulation des poids lourds a eu pour effet de nuire à l’information complète de la population. En effet, le plan de circulation envisagé prévoyait le passage des poids lourds sur un pont soumis à limitation de tonnage des véhicules antérieurement à la déclaration d’utilité publique, rendant ainsi sa mise en œuvre impossible et engendrant, en outre, l’impossibilité de mettre en œuvre le plan d’approvisionnement et d’évacuation des déblais.

Concernant l’absence d’information sur la qualité de l’air, le tribunal juge également que cette omission a eu pour effet de nuire à l’information complète de la population, notamment du fait qu’une crèche, établissement sensible, est située à une dizaine de mètres du chantier.

S’agissant enfin de l’insuffisance des mesures ERC, le tribunal porte une appréciation fine sur le contexte et l’environnement direct du chantier et relève qu’« il est constant qu’aucune mesure spécifique à la crèche, qui, comme il a été dit, est située à environ 10 mètres de l’emprise du chantier, ne figure dans la synthèse des mesures pour éviter, réduire ou compenser les effets négatifs notables. (…) Compte tenu de la vulnérabilité des jeunes enfants et de l’impact potentiel sur leur développement d’une exposition durable à un fort niveau de bruit, Mme E est fondée à soutenir que les mesures de la séquence éviter – réduire – compenser envisagées par le maître d’ouvrage s’agissant des nuisances sonores du projet au niveau de la crèche sont manifestement insuffisantes. »

 

Par conséquent, après avoir rejeté l’ensemble des autres moyens des requêtes et rappelé le caractère d’utilité publique du projet, le tribunal reprend les considérants de principe de la jurisprudence Commune de Grabels et prescrit les modalités de régularisation de l’arrêté attaqué.

Il demande ainsi à la Société du Grand Paris :

  • De réaliser un plan précis de circulation des poids lourds chargés de l’approvisionnement et de l’évacuation des déblais du chantier de la gare de Bondy prenant en considération les limitations et interdictions de circulation des poids-lourds applicables sur les axes routiers empruntés eu égard à leur tonnage ;
  • S’agissant de la pollution de l’air, d’insérer dans l’étude d’impact des données relatives aux incidences de la centrale à béton et des flux de poids-lourds sur les axes routiers locaux au sein du secteur de la gare de Bondy,
  • De déterminer des mesures suffisantes et adaptées de la séquence « éviter, réduire, compenser » s’agissant des nuisances sonores à proximité immédiate de la crèche.

 

Le tribunal prescrit l’insertion de ces mesures dans l’étude d’impact, laquelle devra en outre être soumise à une nouvelle procédure de consultation du public.

Compte tenu des mesures de régularisation qu’il fixe, le tribunal sursoit à statuer et demande à la Société du Grand Paris de lui notifier ces mesures dans un délai de douze mois.

 

Valentine Bosquet

Valentine Bosquet

Juriste

Romain Thomé

Romain Thomé

Avocat associé

   

 

 


Jugements commentés :
•   TA Montreuil, 2e ch., 17 juill. 2023, n° 2214218
•   TA Montreuil, 2e ch., 17 juill. 2023, n° 2215946
Références :
•   Conseil d’État, 2ème – 7ème chambres réunies, 09/07/2021, n° 437634
•   Conseil d’État, 6ème chambre, 25/07/2022, n° 462681