Pas d’indemnité pour les constructions irrégulières, même si l’infraction est prescrite

Cour de Cassation, 3ème Chambre Civile, 15 février 2024, n°22-16.460, Publié au bulletin

Conformément à la jurisprudence jusque-là habituelle, la Cour d’appel de Paris avait, dans un arrêt du 17 mars 2022, conditionné l’indemnisation d’un propriétaire au titre de la valeur d’un bâti édifié sans autorisation, à la prescription (ou non) de l’infraction pénale au titre du code de l’urbanisme.

Cette jurisprudence habituelle conduisait en pratique régulièrement à l’indemnisation de constructions irrégulières au seul motif de la prescription de l’infraction pénale.

Or, il est vrai que si la notion de prescription s’entend évidemment pour les poursuites pénales, elle s’articulait mal avec le principe selon lequel ne sont indemnisables que les seuls droits juridiquement protégés (voir Cass., 3ème Civ, 11 janvier 2023 n°21-23.792).

La Cour de Cassation dans son arrêt du 15 février 2024 modifie l’état du droit :

« 13. En statuant ainsi, après avoir constaté l’irrégularité de la construction édifiée sur une parcelle inconstructible, dont il s’évinçait que, même si toute action en démolition était prescrite, l’expropriée ne pouvait invoquer un droit juridiquement protégé dont la perte pourrait ouvrir droit à indemnisation, la cour d’appel a violé les textes susvisés »

Il résulte de ces éléments que les Juridictions de l’expropriation doivent écarter toutes demandes d’indemnisation au titre de constructions irrégulières, peu importe que l’infraction au code de l’urbanisme soit prescrite.

Espérons que cette position claire conduira les Juridictions de l’expropriation a cessé d’indemniser les bâtiments réalisés en toute illégalité en zones naturelles, conférant de ce fait à des terrains inconstructibles à préserver des valeurs parfaitement artificielles de « terrains d’agrément ».

 

 


 

Sauf délégation, le conseil municipal est compétent en matière de conventions d’occupation

Par une délibération du 16 octobre 2019, le conseil municipal de Clomot (du département de la Côte d’or) a autorisé son maire à conclure avec une société spécialisée dans l’exploitation de parcs éoliens une convention d’occupation et d’utilisation de plusieurs voies et chemins relevant du domaine public communal. La convention a été signée par le maire.

Par la suite, des tiers ont effectué un recours tendant à l’annulation de la délibération et de la convention d’occupation devant le tribunal administratif de Dijon, qui a logiquement décliné sa compétence au profit de celle de la Cour administrative de Lyon. Les cours administratives d’appel sont en effet compétentes pour les litiges relatifs aux autorisations d’occupation du domaine public consenties pour l’exploitation de parcs éoliens, en vertu du 13° de l’article R.311-5 du code de justice administrative.

La Cour administrative d’appel de Lyon ayant rejeté le recours, les tiers se sont pourvus en cassation.

Se posait la question de savoir si le maire était bien compétent pour conclure la convention d’occupation dont il s’agissait en l’espèce.

Le Conseil d’Etat rappelle classiquement que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune et que le maire est chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal sous son contrôle.

Il déduit de ces règles et des dispositions du 5° de l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire n’est compétent pour décider la conclusion de conventions d’occupation du domaine public que s’il existe une délégation du conseil municipal et que la durée de la convention n’excède pas 12 ans.

En l’espèce, le Conseil d’Etat annule l’arrêt attaqué, la Cour administrative d’appel ayant considéré le maire compétent par principe. Or, la Cour n’avait pas vérifié la durée de la convention, ni la validité de la délégation confiée par le conseil municipal.

On relèvera que la qualification domaniale du bien importe peu dans les litiges relatifs à la répartition interne des compétences en matière d’occupation, l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales faisant mention du « louage de choses », sans distinction (cf par ex.CE, 30 oct. 1996, n° 123638).

Cette décision confirme :

  • La compétence générale du conseil municipal en matière de conventions d’occupation, sauf délégation donnée au maire pour des conventions de moins de 12 ans ;
  • La compétence exclusive du maire en matière d’autorisation unilatérale d’occupation du domaine (cf par ex. CE, 18 nov. 2023, n°390461).

Alors que les règles de compétence sont essentielles, sous peine d’entrainer l’illégalité de certaines décisions (CE, 14 nov. 2001, n° 223572), il est permis de s’interroger sur cette distinction qui repose uniquement sur l’outil juridique utilisé (contrat ou titre unilatéral) et non sur la finalité de l’opération.

 

 


 

Organisme foncier solidaire (OFS) : Second bilan national des OFS

Le second rapport d’activité national des OFS vient d’être publié par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Il dresse, pour l’année 2022 au niveau national, le bilan du dispositif OFS/BRS sur la base des informations recueillies par les préfets de région dans la cadre du contrôle administratif de l’activité des OFS en application de l’article R 329-11 du code de l’urbanisme.

Ce rapport illustre la dynamique :

  • de création des OFS les portant à fin 2022 à 138 OFS même si 166 agréments préfectoraux ont été délivrés (certaines structures sont agréées sur plusieurs régions),
  • de production de logements en BRS, le parc BRS Accession comptant 1006 logements sur les 1012 livrés à 2022.

 

Quelques autres enseignements chiffrés sont à tirer du rapport :

  • 60 % des structures détentrices de l’agrément OFS sont des organismes du logement social,
  • Les 1012 logements BRS ont été produits par 20 OFS tous agréés avant 2020 à l’exception d’un OFS agréé en 2021,
  • 95 % des logements BRS livrés le sont dans des communes situées en zones tendues (A Bis, A et B1), les premiers OFS s’étant formés en majorité dans des territoires situés en zone B1.
  • La majorité des 1012 logements BRS est située dans des communes soumises à l’article 55 de la loi SRU mais sans être déficitaires en logements sociaux,
  • 85 % de la production de logements en BRS l’est pour du produit neuf en accession.
  • 45 % des ménages acquéreurs du dispositif sont composés d’une seule personne,
  • 79 % des ménages acquéreurs du dispositif sont issus du parc locatif,
  • Les prix de cession des logements en BRS sont très inférieurs aux plafonds de prix fixés par le dispositif (entre 30 et 40 %) et aux prix du marché libre,
  • Le montant de redevance mensuelle moyenne varie selon le zonage avec une amplitude allant de presque 3 € à 1€, la redevance la plus faible étant pratiquée en zone B1 à RENNES pour 0,15 €/ m² SHAB.

 

La dynamique décrite devrait se renforcer dans un avenir proche avec :

  • L’élargissement des plafonds de ressources BRS à la suite de l’arrêté du 11 décembre 2023 rendant éligible au dispositif presque 90 % de la population française,
  • L’application du prêt à taux zéro (PTZ) au dispositif BRS quels que soient le zonage de l’opération de logements neufs et la typologie de logements (immeuble collectif ou maison individuelle).

 

Enfin, les constats établis dans le rapport et confortés par les évolutions législatives et réglementaires reconnaissent au dispositif BRS un effet solvabilisant pour les ménages et un effet de levier dans le parcours résidentiel des ménages éligibles leur ouvrant la voie vers le marché libre.

En outre, la crise actuelle de la filière de la production de logements neufs montre que celle issue du dispositif BRS n’est pas aussi lourdement impactée.

 

 


 

Droit de préemption commercial : Transposition des règles applicables en matière de droit de préemption urbain

Conseil d’État, 4ème Chambres réunies, 15 décembre 2023, n°470167, mentionné dans les tables du recueil Lebon

 

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Ce droit de préemption est en pratique assez peu utilisé, compte tenu notamment de la difficulté pour les collectivités à préserver la viabilité des fonds préemptés et retrouver un cessionnaire dans les conditions du code de l’urbanisme. Monsieur JANICOT, rapporteur public sous l’arrêt commenté indique d’ailleurs que « seules 81 opérations avaient été réalisées en 2014 depuis l’entrée en vigueur du dispositif, pour 6 rétrocessions, et rien n’indique que ces chiffres auraient sensiblement augmenté depuis lors ».

Il aura donc fallu attendre décembre 2023 pour que le Conseil d’État soit enfin amené à se prononcer expressément sur les conditions d’exercice légal de ce droit de préemption.

Le Conseil d’État décide de transposer au droit de préemption commercial les exigences qui président à l’exercice du droit de préemption urbain. Il appartient donc à la collectivité de justifier :

  • De la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date ;
  • De la nature du projet dans la décision de préemption ;
  • D’un intérêt général suffisant, qui s’apprécie « eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière »

Il s’agit ici d’une innovation jurisprudentielle. Auparavant l’exercice du droit de préemption commercial reposait sur la démonstration du fait que l’activité du cessionnaire envisagé ne répondait pas aux objectifs de sauvegarde des activités artisanales et commerciales de proximité (CAA Bordeaux, 12 juillet 2016, n°14BX03382, CE, 27 février 2017, n°403511).

Désormais, le titulaire du droit de préemption devra s’attacher à indiquer « la ou les activités commerciales ou artisanales qu’elle souhaite développer dans le périmètre, comme l’installation de commerces de bouche, de cafés, de restaurants, d’équipements de proximité ou de certains types de magasins » (selon les conclusions de Monsieur JANICOT).

En outre, le Conseil d’État considère en l’espèce que la simple référence à la délibération délimitant plusieurs périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat ne suffit pas à démontrer la réalité du projet et l’intérêt général suffisant.

Toutefois, Monsieur JANICOT retient qu’une référence à cette délibération aurait été suffisante si le contenu de celle-ci avait offert un niveau de détail important permettant d’établir un véritable programme de diversification et de développement du commerce de proximité.