Par un arrêt du 7 mars 2024^[1], la 3^ème chambre civile de la Cour de cassation a rappelé le rôle du juge de l’expropriation en matière de transfert de propriété et plus particulièrement s’agissant de la vérification par ce dernier de l’accomplissement de l’ensemble des formalités prescrites par la loi, relatives à la recherche des propriétaires par l’autorité expropriante.

Après avoir visé les dispositions des articles R. 131-3, 2°, R. 131-6 et R. 221-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, la Cour de cassation indique qu’il résulte de ces dispositions que le juge de l’expropriation, est « tenu de vérifier que toutes les formalités prescrites par la loi ont été accomplies » et, par conséquent « doit refuser de prononcer le transfert de propriété lorsque l’autorité expropriante n’a pas justifié des formalités accomplies afin de rechercher les héritiers des propriétaires décédés antérieurement à l’arrêté de cessibilité ».

Ce principe étant rappelé, la Haute juridiction constate que l’ordonnance d’expropriation du juge de l’expropriation du Département du Var vise le certificat du maire de la commune sur laquelle était située la parcelle expropriée, lequel atteste de l’affichage en mairie de la notification de l’enquête parcellaire concernant un propriétaire auquel la notification n’avait pu être réalisée.

La Cour de cassation relève que l’expropriant avait pourtant connaissance du décès de ce propriétaire, lequel était survenu antérieurement à l’enquête parcellaire. Elle souligne également qu’aucune justification n’était apportée par l’expropriant concernant les recherches effectuées afin d’identifier les héritiers du propriétaire défunt. Dans ce contexte, la Cour considère que « la seule mention de recherches infructueuses sur le certificat d’affichage en mairie étant insuffisante pour en caractériser l’existence, le juge de l’expropriation a violé les textes susvisés. ».

L’ordonnance d’expropriation contestée est ainsi cassée et annulée en ce qu’elle déclare expropriée la parcelle du défunt.

Cette décision, qui s’inscrit dans la jurisprudence constante de la Cour de cassation^[2], permet de souligner l’importance que revêt la collecte et la recherche d’informations concernant les propriétaires de droits réels et héritiers éventuels des parcelles concernées par une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, ainsi que la nécessité de conserver l’ensemble des preuves des diligences réalisées à cet effet. L’accomplissement de ces formalités dans le respect des dispositions du code de l’expropriation participe à garantir la sécurité juridique des projets déclarés d’utilité publique.  

^[1] Cour de cassation, civile, Chambre civile 3, 7 mars 2024, 23-12.754

^[2] Cour de Cassation, Chambre civile 3, du 2 février 2005, 04-70.018, Publié au bulletin ; Cour de Cassation, Chambre civile 3, du 27 novembre 1991, 89-70.304, Publié au bulletin

Par une décision du 12 février 2024 (Conseil d’État, 1ère chambre, 12/02/2024, n° 468822, Inédit au recueil Lebon), le Conseil d’Etat rejette la requête dirigée contre le décret n° 2022-1223 du 10 septembre 2022 relatif au droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine.

Pour mémoire, l’article 118 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a institué un droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine (articles L. 218-1 et suivants du code de l’urbanisme).

L’article 191 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (3DS) a modifié l’article L. 218-3 du code de l’urbanisme afin :

• d’ajouter à la liste des titulaires de ce droit de préemption les syndicats mixtes compétents pour contribuer à la préservation de la ressource en eau ;
• de permettre au titulaire de ce droit de le déléguer à un établissement public local lorsque tout ou partie du prélèvement en eau utilisée pour l’alimentation en eau potable lui est confiée.

Par ailleurs, la loi 3DS a précisé les conditions dans lesquelles les biens préemptés pouvaient être mis à bail ou cédés de gré à gré.

• S’agissant de la location, la loi impose que les baux nouveaux comportent des clauses environnementales prévues au troisième alinéa de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime, de manière à garantir la préservation de la ressource en eau.
• S’agissant de la cession de gré à gré, la loi impose que l’acquéreur consente à la signature d’un contrat portant obligations réelles environnementales, au sens de l’article L. 132-3 du code de l’environnement.

Ainsi que le relève Jean-François Struillou : « En adoptant ces règles qui visent à garantir que le bien fasse l’objet d’une exploitation agricole  » éco-compatible « , la loi réaffirme avec une certaine force un principe ancien »^[1] selon lequel le bien préempté doit recevoir la destination répondant au motif d’intérêt général prévu par la décision de préemption, ce qui implique que lui soit donnée une affectation conforme aux dispositions législatives applicables.

Le décret d’application du 10 septembre 2022 précise les modalités selon lesquelles l’autorité administrative peut instituer ce droit de préemption, les aliénations qui sont lui soumises, la procédure applicable à son exercice et les règles régissant la cession, la location et à la mise à disposition temporaire des biens préemptés.

Saisi d’une requête tendant à l’annulation de ce décret, le Conseil d’Etat a d’abord écarté le moyen tiré de ce que les articles L. 213-1 à L. 213-14 du code de l’urbanisme portaient atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, sans renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée par l’union requérante (Conseil d’État, 1ère – 4ème chambres réunies, 27/04/2023, n° 468822, Inédit au recueil Lebon).

Le Conseil d’Etat considère notamment que le législateur, en entendant préserver la qualité de la ressource en eau destinée à la consommation humaine, a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement^[2].

La Haute juridiction estime que les modalités choisies par le législateur n’apparaissent pas manifestement inappropriées pour atteindre l’objectif qu’il s’est fixé, quoique « les effets attachés aux préemptions demeurent tributaires du rythme des ventes de terres agricoles ainsi que des moyens financiers des collectivités titulaires du droit de préemption, et peuvent se trouver différés du fait du respect dû aux clauses des baux en cours »^[3].

La circonstance que l’objectif que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies n’est, par ailleurs, pas de nature à permettre de regarder comme sérieux le moyen, dès lors que les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif^[4].

En ce qui concerne la légalité interne du décret, l’union requérante faisait valoir qu’il ne garantissait pas le respect de l’objectif de préservation de la qualité de la ressource en eau destinée à la consommation humaine poursuivi par le législateur, au motif qu’il ne fixait pas les critères de sélection des candidats ni n’encadrait les conditions d’attribution des biens acquis en vertu de ce droit de préemption de façon suffisamment précise.

Le Conseil d’Etat relève que l’article R. 218-19 du code de l’urbanisme issu du décret attaqué prévoit que la mise à bail ou la cession d’un bien acquis par le titulaire du droit de préemption pour préserver la qualité des ressources en eau destinées à la consommation humaine fait l’objet d’un appel de candidatures précédé de l’affichage d’un avis. Le même article précise qu’en cas de mise à bail, cet avis énonce l’exigence d’un bail conforme aux dispositions de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime et énumère les clauses environnementales relatives aux mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau proposées et, en cas de cession, l’exigence d’un contrat portant obligations réelles environnementales et énumère les obligations réelles environnementales envisagées pour assurer la préservation de la ressource en eau.

La Haute juridiction en déduit que le choix de l’autorité administrative doit nécessairement se porter sur un candidat s’engageant à respecter les obligations environnementales figurant dans ce bail ou ce contrat et présentant des garanties propres à assurer le respect de ces obligations comme de l’objectif poursuivi par le législateur.

Le Conseil d’Etat observe ensuite que les modalités de publicité préalable à l’appel de candidatures ne sont pas manifestement insuffisantes pour garantir la correcte et adéquate information des candidats potentiels et rejette la requête.

^[1] J.-F. Struillou. Le droit de préemption après la loi 3DS. Revue de droit immobilier. Urbanisme – construction, 2022, 4, pp. 209-21.

^[2] Objectif dégagé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes.

^[3] Point 6.

^[4] Conseil constitutionnel, Décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Cour de Cassation, 3^ème Chambre Civile, 15 février 2024, n°22-16.460, Publié au bulletin

Conformément à la jurisprudence jusque-là habituelle, la Cour d’appel de Paris avait, dans un arrêt du 17 mars 2022, conditionné l’indemnisation d’un propriétaire au titre de la valeur d’un bâti édifié sans autorisation, à la prescription (ou non) de l’infraction pénale au titre du code de l’urbanisme.

Cette jurisprudence habituelle conduisait en pratique régulièrement à l’indemnisation de constructions irrégulières au seul motif de la prescription de l’infraction pénale.

Or, il est vrai que si la notion de prescription s’entend évidemment pour les poursuites pénales, elle s’articulait mal avec le principe selon lequel ne sont indemnisables que les seuls droits juridiquement protégés (voir Cass., 3^ème Civ, 11 janvier 2023 n°21-23.792).

La Cour de Cassation dans son arrêt du 15 février 2024 modifie l’état du droit :

« 13. En statuant ainsi, après avoir constaté l’irrégularité de la construction édifiée sur une parcelle inconstructible, dont il s’évinçait que, même si toute action en démolition était prescrite, l’expropriée ne pouvait invoquer un droit juridiquement protégé dont la perte pourrait ouvrir droit à indemnisation, la cour d’appel a violé les textes susvisés »

Il résulte de ces éléments que les Juridictions de l’expropriation doivent écarter toutes demandes d’indemnisation au titre de constructions irrégulières, peu importe que l’infraction au code de l’urbanisme soit prescrite.

Espérons que cette position claire conduira les Juridictions de l’expropriation a cessé d’indemniser les bâtiments réalisés en toute illégalité en zones naturelles, conférant de ce fait à des terrains inconstructibles à préserver des valeurs parfaitement artificielles de « terrains d’agrément ».

Par une délibération du 16 octobre 2019, le conseil municipal de Clomot (du département de la Côte d’or) a autorisé son maire à conclure avec une société spécialisée dans l’exploitation de parcs éoliens une convention d’occupation et d’utilisation de plusieurs voies et chemins relevant du domaine public communal. La convention a été signée par le maire.

Par la suite, des tiers ont effectué un recours tendant à l’annulation de la délibération et de la convention d’occupation devant le tribunal administratif de Dijon, qui a logiquement décliné sa compétence au profit de celle de la Cour administrative de Lyon. Les cours administratives d’appel sont en effet compétentes pour les litiges relatifs aux autorisations d’occupation du domaine public consenties pour l’exploitation de parcs éoliens, en vertu du 13° de l’article R.311-5 du code de justice administrative.

La Cour administrative d’appel de Lyon ayant rejeté le recours, les tiers se sont pourvus en cassation.

Se posait la question de savoir si le maire était bien compétent pour conclure la convention d’occupation dont il s’agissait en l’espèce.

Le Conseil d’Etat rappelle classiquement que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune et que le maire est chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal sous son contrôle.

Il déduit de ces règles et des dispositions du 5° de l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire n’est compétent pour décider la conclusion de conventions d’occupation du domaine public que s’il existe une délégation du conseil municipal et que la durée de la convention n’excède pas 12 ans.

En l’espèce, le Conseil d’Etat annule l’arrêt attaqué, la Cour administrative d’appel ayant considéré le maire compétent par principe. Or, la Cour n’avait pas vérifié la durée de la convention, ni la validité de la délégation confiée par le conseil municipal.

On relèvera que la qualification domaniale du bien importe peu dans les litiges relatifs à la répartition interne des compétences en matière d’occupation, l’article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales faisant mention du « louage de choses », sans distinction (cf par ex.CE, 30 oct. 1996, n° 123638).

Cette décision confirme :

• La compétence générale du conseil municipal en matière de conventions d’occupation, sauf délégation donnée au maire pour des conventions de moins de 12 ans ;
• La compétence exclusive du maire en matière d’autorisation unilatérale d’occupation du domaine (cf par ex. CE, 18 nov. 2023, n°390461).

Alors que les règles de compétence sont essentielles, sous peine d’entrainer l’illégalité de certaines décisions (CE, 14 nov. 2001, n° 223572), il est permis de s’interroger sur cette distinction qui repose uniquement sur l’outil juridique utilisé (contrat ou titre unilatéral) et non sur la finalité de l’opération.

Le second rapport d’activité national des OFS vient d’être publié par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Il dresse, pour l’année 2022 au niveau national, le bilan du dispositif OFS/BRS sur la base des informations recueillies par les préfets de région dans la cadre du contrôle administratif de l’activité des OFS en application de l’article R 329-11 du code de l’urbanisme.

Ce rapport illustre la dynamique :

• de création des OFS les portant à fin 2022 à 138 OFS même si 166 agréments préfectoraux ont été délivrés (certaines structures sont agréées sur plusieurs régions),
• de production de logements en BRS, le parc BRS Accession comptant 1006 logements sur les 1012 livrés à 2022.

Quelques autres enseignements chiffrés sont à tirer du rapport :

• 60 % des structures détentrices de l’agrément OFS sont des organismes du logement social,
• Les 1012 logements BRS ont été produits par 20 OFS tous agréés avant 2020 à l’exception d’un OFS agréé en 2021,
• 95 % des logements BRS livrés le sont dans des communes situées en zones tendues (A Bis, A et B1), les premiers OFS s’étant formés en majorité dans des territoires situés en zone B1.
• La majorité des 1012 logements BRS est située dans des communes soumises à l’article 55 de la loi SRU mais sans être déficitaires en logements sociaux,
• 85 % de la production de logements en BRS l’est pour du produit neuf en accession.
• 45 % des ménages acquéreurs du dispositif sont composés d’une seule personne,
• 79 % des ménages acquéreurs du dispositif sont issus du parc locatif,
• Les prix de cession des logements en BRS sont très inférieurs aux plafonds de prix fixés par le dispositif (entre 30 et 40 %) et aux prix du marché libre,
• Le montant de redevance mensuelle moyenne varie selon le zonage avec une amplitude allant de presque 3 € à 1€, la redevance la plus faible étant pratiquée en zone B1 à RENNES pour 0,15 €/ m² SHAB.

La dynamique décrite devrait se renforcer dans un avenir proche avec :

• L’élargissement des plafonds de ressources BRS à la suite de l’arrêté du 11 décembre 2023 rendant éligible au dispositif presque 90 % de la population française,
• L’application du prêt à taux zéro (PTZ) au dispositif BRS quels que soient le zonage de l’opération de logements neufs et la typologie de logements (immeuble collectif ou maison individuelle).

Enfin, les constats établis dans le rapport et confortés par les évolutions législatives et réglementaires reconnaissent au dispositif BRS un effet solvabilisant pour les ménages et un effet de levier dans le parcours résidentiel des ménages éligibles leur ouvrant la voie vers le marché libre.

En outre, la crise actuelle de la filière de la production de logements neufs montre que celle issue du dispositif BRS n’est pas aussi lourdement impactée.

Conseil d’État, 4^ème Chambres réunies, 15 décembre 2023, n°470167, mentionné dans les tables du recueil Lebon

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Ce droit de préemption est en pratique assez peu utilisé, compte tenu notamment de la difficulté pour les collectivités à préserver la viabilité des fonds préemptés et retrouver un cessionnaire dans les conditions du code de l’urbanisme. Monsieur JANICOT, rapporteur public sous l’arrêt commenté indique d’ailleurs que « seules 81 opérations avaient été réalisées en 2014 depuis l’entrée en vigueur du dispositif, pour 6 rétrocessions, et rien n’indique que ces chiffres auraient sensiblement augmenté depuis lors ».

Il aura donc fallu attendre décembre 2023 pour que le Conseil d’État soit enfin amené à se prononcer expressément sur les conditions d’exercice légal de ce droit de préemption.

Le Conseil d’État décide de transposer au droit de préemption commercial les exigences qui président à l’exercice du droit de préemption urbain. Il appartient donc à la collectivité de justifier :

• De la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date ;
• De la nature du projet dans la décision de préemption ;
• D’un intérêt général suffisant, qui s’apprécie « eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière »

Il s’agit ici d’une innovation jurisprudentielle. Auparavant l’exercice du droit de préemption commercial reposait sur la démonstration du fait que l’activité du cessionnaire envisagé ne répondait pas aux objectifs de sauvegarde des activités artisanales et commerciales de proximité (CAA Bordeaux, 12 juillet 2016, n°14BX03382, CE, 27 février 2017, n°403511).

Désormais, le titulaire du droit de préemption devra s’attacher à indiquer « la ou les activités commerciales ou artisanales qu’elle souhaite développer dans le périmètre, comme l’installation de commerces de bouche, de cafés, de restaurants, d’équipements de proximité ou de certains types de magasins » (selon les conclusions de Monsieur JANICOT).

En outre, le Conseil d’État considère en l’espèce que la simple référence à la délibération délimitant plusieurs périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat ne suffit pas à démontrer la réalité du projet et l’intérêt général suffisant.

Toutefois, Monsieur JANICOT retient qu’une référence à cette délibération aurait été suffisante si le contenu de celle-ci avait offert un niveau de détail important permettant d’établir un véritable programme de diversification et de développement du commerce de proximité.